Povratak industrijske politike u ekonomske tokove: Zašto je u ovakvoj Srbiji taj koncept neprimenjiv

Industrijska politika, nakon više od tri decenije gnušanja njome, vratila se na velika vrata u ekonomske rasprave. Uz pažljivu ogradu od povratka na plansku privredu i socijalizam, zapadni ekonomski autoriteti vide je u poslednje vreme kao jedini način da se povrati stabilnost i otpornost nacionalnih, ali i globalne ekonomije na unutrašnje, a pre svega spoljne šokove.

Velika ekonomska kriza, pandemija, ratovi stvarni ili trgovinski, geopolitičke trzavice i polarizovan svet naveli su i one koji važe za najčvršće čuvare neoliberalnog temelja da ustuknu. I u narativ vrate industrijsku politiku. S tom ogradom da ona mora biti pažljivo kreirana, kako bi se izbegao državni intervencionizam. Ako je to uopšte moguće.

Još jedan imperativ je da ona na kraju procesa daje pozitivne rezultate po ekonomski rast i razvoj. Ali pre svega po stabilnost ekonomija koje su pomenuti procesi prilično uzdrmali. Otkrivši istovremeno sve slabosti globalizovanog sveta koji je, čini se, u sistemu spojenih sudova otišao do krajnjih granica.

MMF promoviše ovaj koncept

U World Economic Outlook, iz oktobra 2025. Međunarodni monetarni fond upravo analizira koncept industrijske politike. Nudeći i konkretne primere Južne Koreje, Kine i Brazila, zemalja u kojima je ovaj ekonomski koncept uspeo ili nije. I razloge zbog kojih se desilo jedno ili drugo.

I autori naglašavaju da su motivi da se industrijska politika vrati u diskurs višestruki. Neke države žele da obnove domaću proizvodnju i time ostvare veće zapošljavanje. Neke druge žele da steknu tehnološku prednost usled tehnološke revolucije. Treće pak žele da u nekim ključnim sektorima steknu samodovoljnost da bi izbegle zavisnost od uvoza.

Ono što, međutim, naglašavaju autori analize MMF-a je da uspeh ovakvog koncepta nije garantovan. I zavisi od više faktora. A ti faktori kreću se od veličine ekonomskog tržišta, do institucionalne sposobnosti zemlje da se mere industrijske politike sprovedu bez korupcije i bez upliva politike. Upravo zato i postoji bojazan da industrijska politika i pored potrebe da se distancira od državnog uplitanja i planiranja, ne bi mogla bez državnog intervencionizma. Ako se na to doda i partijska, odnosno politička umešanost vladajućih struktura, mogla bi se pretvoriti u svoju suprotnost.

Tanka linija između uspeha i neuspeha

Čini se da autori ove studije MMF-a imaju jasno poruku. Industrijska politika je gotovo nužnost i može povećati eifkasnost i rezultate privrede. Ali pod uslovom da se pažljivo i precizno usmeri. I tu zapravo leži najveći problem. Jer znanje, podaci i institucionalna nezavisnost kako se zaista prepoznali i hirurški precizno odredili prioriteti kojima je potrebna državna podrška i koji imaju potencijala za rast, neophodni su preduslovi za buduće rezultate. Ona može biti motor daljeg razvoja samo ako se precizna, transparentna i ako počiva na meritokratiji.

Ako toga nema, a ima političkog uticaja na izbor mera i sektora, taj razvoj i pozitivan uticaj će izostati.

“Razlika između preciznog i nepreciznog delovanja može biti razlika između rasta produktivnosti i njenog pada – uz isti nivo potrošnje javnih sredstava”. A ta sredstva ne bi bila mala.

Industrijska politika versus strukturne reforme

Iako se u poslednje vreme povratak industrijske politike nameće kao novi razvojni model, koliko god to bilo paradoksalno, MMF upozorava da usvajanje ovakve politike ne bi trebalo da bude zamena za sistemske reforme.

Jer, industrijska politika svojim merama poput poreskih olakšica, subvencija ili nekog trećeg načina podrške, cilja industrijske sektore ili čak i konkretne kompanije, reforme se više sprovode zbog kreiranja poslovnog ambijenta. I nekada su bolje i daju održivije rezultate. Uz to, i daleko manje koštaju.

Iz ovoga bi se mogao izvući i zaključak da MMF daje prednost strukturnim reformama. I zbog budžetskih troškova i zbog uticaja koje ima na BDP. Ipak, oni ne zagovaraju da strukturne reforme zamene industrijsku politiku i da se od nje odustane.

Umesto toga, sugerišu da njihova kombinacija zapravo daje najbolje rezultate. Ovo se naročito odnosi na zemlje u razvoju. Objašnjenje je sledeće: dobro upravljanje, efikasna administracija i obrazovana radna snaga pozitivno utiču na uspeh industrijske politike. Zato što se smanjuje mogućnost korupcije, lošeg ciljanja i loših mera. Uz naravno moguću političku zloupotrebu.

Ako su institucije jake, one kompanije koje država pomaže kroz mere industrijske politike će na efikasniji način to koristiti i bolje poslovati.

Zato je na kraju i preporuka da bez čvrstih institucionalnih temelja industrijska politika neće dati željene rezultate. Redosled je zato jasan: najpre jake institucije, poslovno okruženje i ljudski kapital, pa tek onda ciljane industrijske politike.

Loši i dobri primeri

U analizi MMF-a pominju se i primeri iz istorije, odnosno tri države i njihov učinak kada je reč o industrijskoj politici. Prvi je Brazil, zemlja koja je 70-ih godina prošlog veka sprovela ovu politiku da bi zaštitila domaću proizvodnju. Ona se zasnivala na snažnom uplivu države i favorizovanju javnih preduzeća, u nameri da se smanji zavisnost Brazila od uvoza.

Ipak, takav koncept ograničio je proizvođače samo na domaće tržište, pa je izostalo širenje proizvodnje. Favorizovanjem državnog sektora odnosno javnih preduzeća ugrožen je privatni sektor, a time i sektori koji su imali najveći potencijal za rast.

MMF kaže da je time Brazil ušao u „zamku trajne zaštite“, odnosno industrije su opstajale zbog državne pomoći, a ne zbog sopstvene sposobnosti.

Suprotan je primer Južne Koreje u kojoj je industrijska politika sprovođena na potpuno drugačiji način. Njihov koncept podrazumevao je podršku izvozno orijentisanom sektoru. Izabrali su sektore sa najvećim potencijalom za rast, kao što su auto industrija ili elektronika, a državna pomoć je bila uslovljena postignutim rezultatima.

„Samo oni koji su ispunjavali izvozne ciljeve imali su pristup povoljnim kreditima i poreskim olakšicama. To je podstaklo konkurenciju, inovacije i disciplinu“.

Slučaj Kine

Kina više od decenije kroz subvencije, poreske olakšice i povoljne kredite sprovodi svoju industrijsku politiku štiteći domaću privredu. Uspela je u relativno kratkom roku da izgradi jake industrijske grane. Pre svega u proizvodnji poluprovodnika, naprednoj elektronici i automobilskoj industriji. Kao jedan od najpoznatijih primera kineske transformacije je sektor električnih vozila (EV).

Elektrifikacija je postala njen prioritet još u vreme globalne ekonomske krize kada sektor električnih automobila praktično nije ni postojao. Najpre su subvencionisani proizvođači, a onda je fokus prebačen na podsticaje potrošačima.

Danas je Kina globalni lider u proizvodnji i izvozu električnih automobila. Ipak, iza impresivnih rezultata krije se i tamna strana: dugoročna neefikasnost u raspodeli resursa. Analize MMF-a pokazuju da su subvencije podsticale preterano investiranje u pojedine sektore, dok su trgovinske i regulatorne barijere ograničavale konkurenciju i učvršćivale položaj postojećih firmi. Dakle, industrijska politika je podstakla rast, ali je on plaćen smanjenjem efikasnosti.

Industrijska politika u Srbiji

U Srbiji ekonomisti već nekoliko godina upozoravaju da je postojeći model rasta isrpljen. Strane direktne investicije na globalnom nivou opadaju, a u Srbiji su prethodno dostigle plafon. Korist od njih je iscrpljena, a šteta počinje da uzima danak.

Politika subvencionisanja radnih mesta u radno intenzivnim industrijama danas pokazuje naličje. Za inostrane fabrike iz automobilskog ili tekstilnog sektora Srbija više nije zemlja ni jeftine radne snage, ni jeftinijih drugih inputa. Sve više je onih koji se zbog tih činjenica odlučuju da zatvore pogone i presele se na neku isplativiju destinaciju.

Zato se i ovde sve glasnije govori o novoj industrijskoj politici. Ali ne na način na koji je ona precizirana u državnoj Strategiji industrijske politike, nego upravo na precizno ciljanim sektorima i merama državne politike prema određenim sektorima. Ili domaćim kompanijama.

Ovo je i tema ovogodišnjeg Kopaonik biznis foruma. Nedavno su i ekonomisti okupljeni oko Kvartalnog monitora napomenuli da novi modeli rasta srpske privrede trebalo bi da podrazumevaju precizno usmerenu industrijsku politiku u tehnološki sektor i energetsku tranziciju.

Zašto je nesprovodiva

Ipak, čak i da bude namere vlasti da krene ovim stopama, ako se kao preduslovi uzmu nalazi stručnjaka MMF-a, ona je u Srbiji praktično neprovodiva. Evo i zašto.

MMF najpre navodi da su za povoljne rezultate industrijske politike i njen stvarni uticaj na razvoj neophodni znanje, podaci i institucionalna nezavisnost. Srbija, pak, ne ispunjava nijedan ovaj uslov. Niti ima ljudski kapital, odnosno neophodno znanje niti ima precizne i relevantne podatke da bi mogla da skroji i sprovede industrijsku politiku koja bi bila učinkovita.

O institucionalnoj nezavisnosti tek ne može da se govori. Institucije se u Srbiji uništavaju praktično od početka tranzicije. I nijedna vlast nije istinski radila na njihovom jačanju. Ni u pogledu kapaciteta, ni u pogledu nezavisnosti. U Srbiji je trenutno gotovo nemoguće zamisliti da bi se takva politika ili komplementarne mere koje iz nje proisteknu sprovodila ni po babu ni po stričevima. Nezavisno i bez političkog, odnosno partijskog upliva.

Dodatno, kada govore o strukturnim reformama, MMF kaže da efikasno upravljanje, dobra administracija i obrazovana radna snaga poboljšavaju učinke dobro osmišljene industrijske politike. Srbija, opet, ni ovim se ne može pohvaliti. Njena administracija je izuzetno spora i neefikasna, a i zavisna od vlasti, kvalitet radne snage sve upitniji, a efikasnost upravljanja najbolje se ogleda na primeru državnih preduzeća.

Drugim rečima, Srbija ne ispunjava nijedan preduslov da bi industrijska politika najpre mogla da se ciljano i efikasno usmeri na sektore koji imaju najveći potencijal za dodatni rast, a onda i da bi dala adekvatne rezultate.

---

Pitali smo stručnjake šta misle o sprovodivosti industrijske politike u Srbiji i na koje sektore bi ona trebalo da se odnosi.

1. Koliko je koncept pažljivo usmerene industrijske politike primenjiv na Srbiju i šta su preduslovi da takva politika da rezultate?

Vladislav Cvetković, direktor za poslovno savetovanje u PricewaterhouseCoopers Srbija

Da, može se reći da se industrijska politika vraća na scenu, otkako su načela rastućih dobrobiti globalizacije svetske ekonomije izgubila na aktuelnosti. No, to istovremeno ne podrazumeva vraćanje na „državno dirigovanje“ karakteristično za socijalizam. Nego, pre, na usmeravanje zasnovano na modernim instrumentima javnih politika zasnovanim na transparentnosti, predvidljivosti, jasnim i merljivim ciljevima, mogućnosti njihovog praćenja i koordinaciji između svih aktera na nacionalnom ili regionalnom nivou, kako iz sistema državne politike i institucija, tako i uz učešće privatnog sektora i mehanizma javno privatnog dijaloga.

Dokumenti koje Srbija ima vezano za ovu temu su više deklarativni nego suštinski. Primer je Strategija kao dokument Vlade iz 2021, koji pokriva istovremeno i usklađivanje sa pregovaračkim poglavljem 20 u pristupnim pregovorima EU. Budući da je period koji pokriva do 2030, većina ciljeva su i dalje veoma aktuelni. U nekim od oblasti kao što je razvoj digitalizacije i ICT sektora postoje i vidljivi rezulati.

No, već danas smo svedoci brojnih promena u ekonomskom okruženju koji zahtevaju posvećeniji pristup sprovođenju nekih od mera. Istovremeno zahteva i rekalibraciju strateških ciljeva nametnutih elementima novih trgovinskih pravila, energetske bezbednosti, lanaca vrednosti i drugim značajnim pitanjima daljeg razvoja srpske ekonomije.  

U najkraćem, nove okolnosti zahtevaju dubinsko razumevanje izazova, dok inovirane strategije, da bi bile uspešne, zahtevaju pre svega stabilan institucionalni okvir, društveni konsenzus, suštinsku saradnju države, privrede i akademije u fazi formulisanja. A nakon toga i praćenje akcionih planova i sprovođenja mera, uz korektivne mehanizme javno-privatnog dijaloga i učešće svih aktera.

Aleksandar Vlahović, predsednik Saveza ekonomista Srbije, organizator Kopaonik biznis foruma

Industrijska politika, koja bi davala dugoročne rezultate jeste primenjiva u Srbiji, ali pod jasno definisanim uslovima. Ključni preduslovi su izgradnja stabilnih institucionalnih kapaciteta, definisanje dugoročne strategije razvoja, jasna i efikasna koordinacija između ministarstava, kao i transparentni, unapred poznati  kriterijumi na osnovu kojih se donose odluke u vezi sa realizacijom operativnih planova. Neophodno je jačanje kapaciteta javne uprave, naročito u oblasti analize podataka, praćenja efekata pojedinih sektorskih politika i evaluacije konačnih rezultata.

Takođe, industrijska politika zahteva doslednost u njenom sprovođenju i, po pravilu duži vremenski period, koji prevazilazi mandat jedne vlade. Zato mora biti zaštićena od partikularnih političkih interesa, sa jasno postavljenim ciljevima koji se odnose na unapređenje produktivnosti, povećanja izvoze i tehnološki napredak.

Bez dosledne primene, jasnog, stabilnog i predvidivog regulatornog okvira, kao i bez partnerstva sa privatnim sektorom, industrijska politika ne može doprineti dugoročnom održivom rastu i razvoju. Na neki način, realizacija industrijske politike zahteva bazični politički koncenzus vlasti i opozicije u vezi strategije dugoročnog razvoja Srbije.

Milorad Filipović, profesor Ekonomskog fakulteta u Beogradu

Dobro osmišljena industrijska politika predstavlja jednu od ključnih poluga preko koje se sprovodi efikasna ekonomska politika, pogotovo kada se posmatra u dužem vremenskom roku. Zbog toga mnoge zemlje pokušavaju da definišu industrijsku politiku koja će ne samo održavati i/ili unapređivati konkurentsku poziciju zemlje, već omogućiti i ulazak u sferu visokih tehnologija, podržavati inovativnost i preduzetništvo jedne ekonomije.

Svedoci smo da je Evropa (pre svega EU) u 21. veku drastično narušila svoj položaj meren konkurentnošću na globalnom nivou i da je tehnološko i inovacijsko zaostajanje za SAD, Kinom i Japanom nametnulo potrebu definisanja nove industrijske politike koja će potencijalno moći da omogući EU uspešniji nastavak trke.

Što se tiče Srbije ona u celom periodu od ulaska u novi milenijum (u pogledu industrijske politike) luta i pokušava nekakvim parcijalnim merama da podstakne razvoj nacionalne ekonomije. Podsticaji koji se pružaju investitorima daju se “na slepo”, gotovo bez kriterijuma uticaja na rast i razvoj zemlje ili na regionalne aspekte. Kao da se sve odvija stihijski i po inerciji, a bez jasnog plana i programa šta se želi, koji su ciljevi, koji su prioriteti i kojim merama to sve postići.

Umesto takvog pristupa “Holanđanina lutalice” potrebna je dobro osmišljena nacionalna strategija razvoja, a na pomen toga se naši vlastodršci ježe, koja bi uključivala pre svega industrijsku politiku u funkciji razvoja.

2. Koji su to sektori odnosno kompanije koji bi trebalo da budu u fokusu industrijske politike?

Vladislav Cvetković

Prema aktuelnoj strategiji, prioritetni sektori su energetika i hemijska industrija,  ICT sektor, poljoprivredno-prehrambena industrija, mašinska i metalska industrija i  automobilska industrija. U svetlu novih geopoliti;kih trendova, proritet svakako mora da ostane na energetici i ICT sektoru u najširem smislu, uključujući i razvoj i primenu alata veštačke inteligencije.

Pored tradicionalnih sektora koji u velikoj meri kreiraju društveni proizvod, ključne razvojne strategije moraju da budu usmerene na obrazovanje, inovacije i sveobuhvatnu podršku razvoju preduzetništva. Njihova uspešna realizacija mora da podrazumeva posvećenu javnu upravu i predvidljivo poslovno okruženje za privatni sektor.

Aleksandar Vlahović

Pažljivo usmerena industrijska politika u praksi znači fokusiranje na sektore sa najvećim potencijalom za rast dodate vrednosti, zapošljavanje i izvoz. To pre svega uključuje prerađivačku industriju sa višim tehnološkim sadržajem, IT i digitalne usluge, agro-prehrambeni sektor sa fokusom na finalne proizvode, kao i energetiku i zelene tehnologije.

Podrška ne bi trebalo da bude usmerena na pojedinačne kompanije po političkom ključu. Nego na čitave sektore kroz podsticaje za istraživanje i razvoj, obrazovanje radne snage, infrastrukturu i pristup finansiranju. Cilj je stvaranje uslova u kojima konkurentne firme mogu da se razvijaju i da svoj rast baziraju prevashodno na izvozu.  Instrumenti industrijske politike treba da budu horizontalni, sektorski opredeljeni, vremenski ograničeni i njihova upotreba mora biti uslovljena rezultatima. Za Srbiju to na početku znači napuštanje neselektivne podrške putem subvencija i fokusiranje na sektore naprednih tehnologija.

Milorad Filipović

Pre svega treba iskoristiti (dok su još u zemlji) mlade visokoobrazovane ljude koji se mogu uspešno baviti inovativnim, visokoprofitabilnim delatnostima. IT industrija kao najbrže rastući segment naše privrede, ali i tu sa preorijentacijom sa individualnih angažmana za strane poslodavce na kompanijske poslove (primer Nordeusa).

Visoko tehnološki intenzivna prehrambena industrija bazirana pre svega na domaćim sirovinama (po mogućstvu na što višem mestu na skali “organski”), a koja bi “povukla” i domaće inovatore ka proizvodnji mašina i opreme za preradu sirovina. Namesto izvoza kukuruza, šećera, pšenice i sl. podsticati politikom izvoz visokoprerađenih proizvoda koji donose daleko veću profitabilnost.

Oblasti kao farmaceutika, medicinska oprema… iskoristiti domaću pamet, ako je još ima, i razvijati nove gigante kao Hemofarm ili Galenika….

Kao ekonomista ne mogu sebi, a pogotovo ne drugima, da objasnim zašto nabavljamo tramvaje, vozove, vagone, kamione iz raznih zemalja. I sve to pored domaće visoko kvalitetne i konkurentne proizvodnje u Simensu u Kragujevcu i sličnim fabrikama. Država bi namesto stalnih aktivnosti na upravljanju zaposlenima morala da počne da se bavi upravljanjem industrijskim procesima i osmišljavanjem podsticajnih mera u cilju stimulisanja što bržeg rasta domaće privrede.

Sve ideje, mere i aktivnosti koje su navedene nemoguće je sprovesti u situaciji “izolovanog ostrva” i ulaska na neravnopravnoj osnovi u utakmicu sa daleko jačim konkurentima. Bez ulaska u EU i sticanja svih pogodnosti, ali i poštovanja pravila igre, nema nama izlaska na zelenu granu.