Promocija sistema neodgovornosti za štetne zakone: Zbog čega državni vrh „problematične“ propise predlaže preko poslanika
Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti regulatorne reforme i analize propisa
Svedoci smo promene prakse državnog vrha u predlaganju zakona. Do skora je Narodna skupština RS bitne zakone uvek usvajala na predlog Vlade. Svi zakoni koje su predlagali poslanici su tavorili u “fioci”, jer su ih po pravilu predlagali opozicioni poslanici. Državni vrh zakone nije predlagao preko svojih poslanika, jer je od 2012. do danas u potpunosti kontrolisao Vladu. Nije imao problem da preko Vlade ekspresno “progura” bilo koji predlog zakona. Dodatno, u složenom poslu izrade zakona su mu bile na raspolaganju sve stručne službe Vlade.
Od maja 2017. Vlada je samo formalno nezavisna u radu. Sve njene ključne aktivnosti se odvijaju pod dirigentskom palicom predsednika države i budnim okom njegovog kabineta. Takva struktura vlasti nije imala razlog da svoje poslanike opterećuje složenim i visoko profesionalnim poslom izrade zakona. Oni su bili tu da pod dirigentskom palicom izglasaju ono što po direktivi predloži Vlada.
Međutim, svedoci smo da u poslednjih nekoliko meseci najbitnije zakone za državni vrh Narodnoj skupštini predlažu upravo poslanici vladajuće stranke i to pojedinci. Primeri za tu praksu su tzv. “Leks specialis o Generalštabu”, a sada i vrlo sporan set zakona iz oblasti pravosuđa, koji je predložio poslanik Uglješa Mrdić.
Zašto?
Nameće se pitanje: Zbog čega je praksa u predlaganju zakona promenjena?
Odgovor na gore navedeno pitanje je vrlo jednostavan i glasi:
Državni vrh na ovaj način izbegava kontrolni mehanizam za proveru kvaliteta propisa, koji je uspostavljen na nivou Vlade. Izbegavanjem kontrolnog mehanizma se relativizuje politička odgovornost za predlaganje i usvajanje štetnih zakona. Ta odgovornost se prebacuje na pojedinca poslanika, koji predlaže štetan zakon. Taj pojedinac nema multiprofesionalni kapacitet nužan za analizu efekata svog predloga. Zbog toga se u budućnosti može pravdati da nije shvatao šta predlaže. S druge strane, onaj ko iza scene diriguje ovim rekvijemom pravnom poretku može tvrditi Venecijanskoj komisiji i drugim relevantnim instancama da nije imao predstavu šta se u Narodnoj skupštini dešavalo. Može reći i da se ne meša u zakonodavnu vlast.
Dodatni motiv za ovakvu praksu je izbegavanje javne rasprave i transparentnosti zakonodavnog procesa, kada predlog zakona sadrži sporna rešenja, za koja je javnost naročito zainteresovana.
Kontrolni mehanizam za proveru kvaliteta propisa je uspostavljen na nivou vlade
Međunarodno prihvaćen sistem kontrole kvaliteta propisa i sistem uvođenja političke odgovornosti za predlaganje i usvajanje štetnih propisa je u Srbiji uveden još davne 2003. Sistem je uveden u skladu sa standardima OECD-a, najznačajnije međunarodne organizacije u oblasti ekonomske saradnje i razvoja. Jedan od programa te organizacije je upravo zagovaranje uvođenja efikasnog mehanizma za kontrolu efekata propisa (tzv. RIA – Regulatory Impact Assessment). Srbija je taj sistem uvela bar 10 do 20 godina ranije nego države u regionu, uključujući i Hrvatsku i Rumuniju, koje su odavno članice EU. Npr. Rumunija je po tom parametru do pre dve godine bila ispod nivoa Srbije u 2004. godini.
Vlada Srbije je 2003. osnovala Savet za regulatornu reformu, sa zadatkom da kontroliše sprovođenje RIA za sve propise koje predlaže ili usvaja. RIA je u punom svom obimu u Srbiji prvi put bila primenjena 2004. To se desilo prilikom formiranja Agencije za privredne registre (APR). Zahvaljjući detaljnoj analizi efekata, formirana je respektabilna institucija, koja je postala samofinansirajuća nakon samo tri meseca rada. Danas je ova agencija primer efikasne institucije, koja vodi više od 20 registara i evidencija, obezbeđujući transparentnost i besplatnu dostupnost podataka i akata koje registruje. Sve ključne afere u privredi i građevinarstvu su isplivale u javnost upravo zahvaljujući transparentnosti rada APR-a.
Kancelarija i Sekretarijat
Mehanizam kontrole sprovođenja RIA je na viši nivo podignut 2010, osnivanjem Kancelarije za regulatornu reformu i procenu uticaja propisa. Kancelarija je stekla reputaciju ozbiljnog i doslednog kontrolora kvaliteta propisa. Tom prilikom su građani, civilno društvo i privredni subjekti uključeni u regulatorni proces, na nivou rada Vlade. Kancelarija je 2014. prerasla u Sekretarijat za javne politike. Taj sekretarijat je po značaju i mestu u radu Vlade podignut na nivo Sekretarijata za zakonodavstvo.
Od tog momenta nijedan nacrt zakona nije smeo da bude usvojen bez pribavljenog mišljenja Sekretarijata za javne politike. To znači da je svaki nacrt zakona morao da prođe proveru da li je analiza njegovih efekata vršena u nužnom obimu. Proveravan je i kvalitet konsultativnog procesa koji se sprovodio tokom rada na propisu, kao i kvalitet sprovođenja javne rasprave pre usvajanja propisa od strane Vlade. U ovom Sekretarijatu je zaposlen veliki broj stručnjaka, dovoljan da sve te provere izvrši stručno, a te kontrole se sprovode u javnom interesu.
Narodna skupština ne sprovodi adekvatnu kontrolu RIA
Na nivou Narodne skupštine kontrolu zakona, pre ulaska u skupštinsku proceduru radi usvajanja, vrše isključivo relevantni odbori Narodne skupštine. Ti odbori nemaju ni nadležnost, niti kapacitete za kontrolu efekata predloženih rešenja (RIA). Tačno je da je Poslovnikom Narodne skupštine propisana obaveza da se uz predlog zakona dostavlja izveštaj o sprovedenoj analizi njegovih efekata. Ta obaveza važi i kada zakon predlaže poslanik. Međutim, bez kontrole samog izveštaja od strane visokoprofilisanih stručnjaka ova obaveza je formalne prirode.
Naime, u izveštaju se pro forme daju odgovori na set pitanja. Po pravilu poslanik-predlagač čak i ne skriva da konsultativni proces nije ni sprovođen tokom izrade zakona. Ponavljam da je sprovođenje sveobuhvatnog konsultativnog procesa tokom rada na zakonu, uslov za relevantnu analizu efekata predloženih rešenja. A kvalitetan zakon može da se izradi isključivo uz efikasnu analizu efekata raspoloživih opcija za rešavanje konkretnih problema.
Obavezu kontrole pomenutog izveštaja, koji uz zakon prilaže poslanik, nema ni Vlada Srbije kada joj taj predlog Narodna skupština dostavi na izjašnjenje. Odgovornost za kvalitet i efekte zakona ostavlja se isključivo na savest narodnom poslaniku koji ga predlaže.
Upravo je odsustvo ove značajne kontrole i odsustvo transparentnosti u izradi zakona osnovni motiv da vladajuća struktura uspostavlja praksu predlaganja zakona preko narodnih poslanika, a ne preko Vlade.
Kontrolni mehanizam nije unapređivan od 2018
Kao stručnjak iz oblasti RIA sam do 2018. učestvovao u uspostavljanju i radu svih kontrolnih tela za implementaciju RIA. Te godine je usvojen Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, sa pratećim metodologijama. To je bio uporedno pravno najrazvijeniji regulatorni okvir za odgovorno planiranje i usvajanje kvalitetnih propisa. Iako je taj sistem dao značajne rezultate u domenu planiranja, nikada nije bio u potpunosti implementiran u domenu kontrole kvaliteta propisa.
Naime, Vlada je u praksi izbegavala da Sekretarijatu za javne politike dostavlja na mišljenje “sporne” zakone. Poslednji put je ovu obavezu flagrantno prekršila u postupku predlaganja tzv. Zakona o legalizaciji, usvojenog u oktobru prošle godine. Izostanak kontrole tog zakona već daje negativne rezultate. Propisan je prekratak rok za podnošenje prijava (05.02.2026.), pa se već najavljuje izmena Zakona u cilju njegovog produženja. Informacioni sistem do skoro nije omogućavao podnošenje prijave za složenije objekte. Nejasno je propisano i koja se dokumentacija dostavlja uz prijavu i u kom formatu. Tek ćemo videti koji će pravni haos nastati implementacijom tog zakona, ako ne bude značajno unapređen i usklađen sa Zakonom o e-Upravi, Zakonom o opštem upravnom postupku, zakonom koji uređuje e-dokument i Ustavom RS.
Od 2018. sistem RIA u Srbiji nije unapređivan. Nažalost, nije prihvaćena moja sugestija da se Sekretarijat za javne politike izmesti iz Vlade i uspostavi kao nezavisan kontrolor efekata propisa i javnih politika. Takvo telo bi podršku u složenoj regulatornoj proceduri pružalo pre svega Vladi i Narodnoj skupštini, ali i lokalnoj upravi u domenu njenih regulatornih nadležnosti. Takav sistem je uspešno implementiran u Rumuniji na telo koje obavlja poslove provere međusobne usklađenosti propisa. Da je taj predlog implementiran, ne bismo sada bili u situaciji da Narodna skupština, na predlog poslanika, usvaja zakone čiji su efekti očigledno štetni svima osim skupštinskoj većini.
Kontrolni mehanizam putem amandmana je podređen potrebama predlagača
Jedini mogući korektivni faktor u proceduri usvajanja tzv. “poslaničkog” zakona u Srbiji su prigovori i amandmani drugih poslanika. Po pravilu su suštinski prigovori i amandmani opozicionih poslanika. Međutim, vladajuća većina te prigovore po pravilu i ne uzima u ozbiljno razmatranje. Jednoglasno odbijanje amandmana opozicionog poslanika je imperativ manifestacije stranačke lojalnosti.
Sećam se kako su u maju 2004. poslanici Srpske radikalne stranke bili šokirani kada smo ih, tokom diskusije o podnetim amandmanima na set zakona kojima je uspostavljen APR, zamolili da neke malo jasnije obrazlože, u cilju prihvatanja. Žao mi je što se ne sete, sada kada su na vlasti, te dobre i za sve korisne prakse prihvatanja korisnih amandmana opozicije. Naravno, saradnja podrazumeva dobru nameru da se zakoni donose u javnom, a ne partikularnom interesu.
Amandmani opozicije ipak “mrse konce” predlagaču i skupštinskoj većini
Iako je iz primera „Lex specialis-a o Generalštabu“ jasno da se skupštinska većina neće obazirati na primedbe i predložene amandmane opozicije, jasni stavovi i obrazloženja istih su izuzetno važni. Naime, uslov za političku, a u propisanim slučajevima čak i za krivičnu odgovornost u vršenju poslaničke funkcije je postojanje svesti o štetnosti predloga zakona koji se predlaže ili izglasava. Onaj kome je predočena ta štetnost ne može se pozivati na nehat. Zbog toga je veoma bitno što se snima tok javne rasprave o zakonima u Narodnoj skupštini.