Da li se sprema lex individualis za Deliblatsku peščaru: Ishitreni amandman može da prati još lošiji nastavak

Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije

Iznenadnim manevrom skupštinskog odbora, samo pet dana pre glasanja o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i zgradnji, unet je amandman koji omogućava izgradnju šumskog zemljišta oštećenog u požaru. Zakon je usvojen na dan kada je objavljeno da je požar u Deliblatskoj peščari stavljen pod kontrolu. Po zvaničnim podacima požar koji je trajao duže od mesec dana je devastirao 3.500 hektara najveće peščare u Evropi. Površina gotovo savršena za elektranu snage 2-4.000 MW. Poređenja radi, naš najveći vetro park proizvodi tek oko 160 MW. Prava poslastica za investitore, koji bez rizika ulaze u posao u kome investiciju, tj. kredit, otplaćuju za 7-10 godina. Isplatu povlašćene cene za energiju im garantuje država, a plaćaju je građani Srbije, kroz uvećane račune za električnu energiju.

Vlast neuverljivo demantuje takav motiv

Tokom požara je ministarka rudarstva i energetike Dubravka Đedović Handanović demantovala priče u javnosti da se na području pod požarom planira gradnja solarnih i vetro elektrana. Ako je ministarka iznela tačne informacije, zbog čega je onda amandman koji to dozvoljava tako ishitreno podnet i usvojen? Zbog čega je unet u tekst Predloga zakona tek nakon što se požar u Deliblatskoj peščari razbuktao?

Javnost ima pravo da sumnja u motive ministara i drugih političara i da postavlja pitanja. To je tekovina demokratskih društava i modernog shvatanja javne uprave kao službe građana, a ne vlasti nad njima.

Iz dugogodišnjeg iskustva u radu na reformama znam da se manje izmene zakona najlakše proturaju kroz amandmane skupštinskih odbora. Naravno, to nikada ne bi smeo biti slučaj sa suštinskim izmenama, kao što je to učinjeno ovaj put. Takav mehanizam je logičan za ispravku greški i kontradiktornih odredbi, a u najgorem slučaju radi unošenja u tekst alternativnih rešenja, koja su već diskutovana tokom rada na propisu i javne rasprave.

Šta se piše izgorelim šumama u Srbiji?

Po usvojenim izmenama zakona izgorelim šumama se piše vrlo loše. U sendviču između dve odredbe, koje su de facto suvišne, serviran je vrlo eksplicitan i za šume fatalan zalogaj.

Naime, izmenama je prvo konstatovano nešto što se podrazumeva, a to je da šumsko zemljište na kojem je šuma oštećena ili uništena požarom, zadržava namenu određenu planskim dokumentom, koju je imalo pre nastanka požara. Dodatno je pojašnjeno da šuma koja je oštećena ili uništena požarom ne može predstavljati osnov za promenu namene zemljišta u građevinsko zemljište.

Nakon toga sledi vreo regulatoni tuš po izgorelim šumama. Sledi izuzetak od gornjeg pravila, zbog koga je više nego očigledno amandman ishitreno i predložen. Propisano je da se takva promena namene može izvršiti izuzetno, ako je to neophodno radi realizacije projekta za koji je utvrđen javni interes, odnosno radi izgradnje objekata javne infrastrukture.

Nakon toga opet sledi nepotrebna odredba, koja se podrazumeva. Odredba da se promena namene tog zemljišta sprovodi izmenom planskog dokumenta, u postupku propisanim zakonom.

U Srbiji јe javni interes postao i komercijalni posao privatnog investitora

Nekada se u Srbiji javni interes mogao sprovoditi isključivo preko javnih i državnih preduzeća. Javni interes je pre svega bio osnov za sprovođenje eksproprijacije privatnog zemljišta, potrebnog radi izgradnje saobraćajnica, javnih ustanova, rudnika i sl.

Zakon o ekspropijaciji je ostao prlično rigidan u pogledu toga ko može biti korisnik ekspropijacije. Rigidan u meri da onemogućava privatno pravno lice da bude korisnik eksproprijacije, čak i kada bi to bilo logično. Tek je izmenama tog zakona iz 2009. omogućena eksproprijacija u korist projekata koje finansiraju privatni investitori. Međutim, nametnuta im je obaveza uvođenja u taj posao ograničenog broja mogućih korisnika eksproprijacije (država, opštine, javna preduzeća, privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom) kao nezaobilaznog partnera u poslu, preko koga se ta eksproprijacija vrši. U praksi taj oblik javno-privatnog partnerstva veoma komplikuje sprovođenje projekata i po pravilu odbija solidne investitore.

„Dovitljiva“ uprava

Pod izgovorom zastarelih sistemskih zakona, dovitljiva uprava je pribegla predlaganju lex specialisa, kojima se proglašava da je javni interes i ono što nema veze sa javnim interesom. Tačnije, reč je o lex individualisima, jer se izuzetak ne propisuje u odnosu na neodređen broj sličnih situacija, već kao privilegija konkretnom investitru ili projektu. Npr. privileguju se komercijalni poslovi privatnog investitora, kao što je to u slučaju projekta „Beograd na vodi“. Uzgred se pored prava na eksproprijaciju privatni investitor „časti“ sa još po kojim odstupanjem od sistemskih zakona, poput izuzeća od obaveze sprovođenja javnih nabavki. Ili se realizacija projekta EXPO BELGRADE 2027 proglasi javnim interesom, iako je svima očigledno da veliki deo izgradnje u tom kompleksu i šire nema nikakve veze sa javnim interesom. Osim u smislu toga da je suprotna javnom interesu u smislu trošenja budžetskih sredstava i enormnih kreditnih zaduživanja.

Lex idividualisi se donose i kada nema potrebe za eksproprijacijom, ali ima za odstupanjima od nekih drugih opštih propisa. Kada npr. postoji potreba za odstupanjem od propisa o zaštiti kulturnih dobara, tehničkih standarda i sl. Tada se proglašava „opšti interes od značaja za sveukupni privredni razvoj Republike Srbije“, kao u slučaju Generalštaba.

Pomenutim lex individualisima se razara pravni sistem Srbije, jer je takvo privilegovanje suprotno opšteprihvaćenim pravnim načelima, opštim zakonima i Ustavu naše države.

Da li Deliblatskoj peščari sledi neki novi lex individualis?

Imajući u vidu pomenuto loše iskustvo, nemamo pravo da ne izrazimo sumnju da će nekim novim lex individualisom izgoreli deo Deliblatske peščare ili neke druge šume biti prenamenjen u vetro park, solarnu elektranu ili gradilište za tržište. Naime, poput zaštite Generalštaba kao kulturnog dobra i Deliblatska peščara je zaštićeno područje od izuzetnog (nacionalnog) značaja. Ako poput Republičkog zavoda za zaštitu spomenika kulture u slučaju Generalštab, Pokrajinski zavod za zaštitu prirode ne bude kooperativan u skidanju zaštite sa tog prostora, može se desiti da će lex individualis opet biti izvučen iz rukava dovitljive administracije.

Sve ovo se može obrazložiti javnim interesom, jer član 2. Zakona o korišćenju obnovljivih izvora energije propisuje da je korišćenje energije iz obnovljivih izvora u javnom interesu Republike Srbije i od posebnog značaja za Republiku Srbiju. U sadašnjem sistemu ishitrenih odluka neko može proceniti da je veći javni interes izgradnja solarne elektrane ili vetro parka na izgorelom delu Deliblatske pešare nego njena obnova. Ili takva gradnja u bilo kojoj drugoj šumi u Srbiji, ako bude gorela.

Mogući epilog

Ako se kojim slučajem desi da predstavnik Vlade potpiše ugovor kojim će se obavezati da ustupi stranom investitoru zemljište u izgorelom području u cilju izgradnje elektrane, a neka nova vlast poželi da takav ugovor raskine kao štetan, poreski obveznici će plaćati enormne penale.

Imali smo prilike da se uverimo da ti ugovori, po pravilu tajni, sadrže arbitražne klauzule, kojima se ugovaraju međunarodne arbitraže. Zbog toga se ovakvi poslovi u normalnim državama nikada ne ugovaraju pred izbore. Nadajmo se da ni ovde neće biti ugovoreni, pred izbore koje najavljuje predsednik države.