Leks specijalisi su omeđili zakonodavnu politiku Srbije u poslednjih 10 godina: Od Beograda na vodi do EXPO 2027

Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant za regulatornu reformu

Prirodu zakonodavnih aktivnosti, tokom političke dominacije SNS-a, značajno su obeležila i omeđila dva specijalna zakona iz domena leks specijalisa. Sve je započelo pripremom i usvajanjem Zakona o utvrđivanju javnog interesa i posebnim postupcima eksproprijacije i izdavanja građevinske dozvole radi realizacije projekta Beograd na vodi, u aprilu 2015. godine.

A završiće se skupštinskom sednicom početkom marta, na kojoj je planirano usvajanje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o posebnim postupcima radi realizacije međunarodne specijalizovane izložbe EXPO BELGRADE 2027, kojim se predlaže izmena osnovnog Zakona o EXPO-u, usvojenog u oktobru 2023. godine.

Dovođenje u povlašćen položaj

Motivi za usvajanje navedenih leks specijalisa bili su identični, a jedina razlika je u tome što je usvajanju prvog prethodila dinamična debata i javna rasprava u Narodnoj skupštini RS, dok je u odnosu na potonji izostao bilo kakav vid konsultativnog procesa i javne rasprave. Usvajanje leks specijalisa ovog tipa ima jedan jedini motiv, koji se nazire u naslovu tih zakona, a to je da određene projekte i/ili investitore dovedu u povlašćen položaj, tako što će ih isključiti iz redovnog pravnog režima.

Ovo pre svega pojednostavljenjem redovnog postupaka eksproprijacije, ali i drugih postupaka, a pre svega postupaka pribavljanja lokacijskih uslova i građevinske dozvole. Spisak pogodnosti za „povlašćene“ investitore se vremenom širio, na osnovu iskustava u realizaciji projekata, pa je izuzimanje od obaveze pribavljanja upotrebne dozvole za objekte javne namene, da bi bili pušteni u upotrebu, jedna od novijih pogodnosti zbog kojih se predlažu izmene Zakona o EXPO-u.

Šta je to što se predlaže izmenama Zakona o EXPO-u, koje su u proceduri u Narodnoj skupšini RS?

Paradoks zakona

Kao prvo, predloženo je da se organu nadležnom za izdavanje građevinske dozvole omogući da tu dozvolu izda „bez saglasnosti nadležnog organa na studiju o proceni uticaja na životnu sredinu“. U obrazloženju Nacrta zakona je navedeno da je motiv za to „efikasnija realizacija projekta“. Po predloženom rešenju tu saglasnost, u postupku izdavanja građevinske dozvole, zamenjuje izjava odgovornog projektanta da je dokumentacija priložena uz zahtev „usaglašena sa merama i uslovima zaštite životne sredine iz studije o proceni uticaja na životnu sredinu“.

Paradoks je što bi u momentu podnošenja zahteva za izdavanje građevinske dozvole ta studija već morala da bude finalizovana. Kako u suprotnom odgovorni projektant može dati izjavu da je dokumentacija usaglašena sa merama i uslovima zaštite životne sredine iz studije, ako ista nije finalizovana.

Da li će objekti trajno ostati privremeni

Imajući u vidu da je organ nadležan za izdavanje građevinske dozvole po Zakonu o EXPO-u Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, saglasnost na studiju po Zakonu o proceni uticaja na životnu sredinu izdaje Ministarstvo zaštite životne sredine.

Iz obrazloženja Zakona nije jasno zbog čega to ministartsvo ne može da izda saglasnost na studiju u roku propisanom sistemskim zakonom, već se pribavljanje te saglasnosti odlaže za momenat kada i ako bude tražena upotrebna dozvola, za objekte koji će se graditi po Zakonu o EXPO-u. Pitanje je i da li će se upotrebna dozvola za te objekte ikada i pribavljati, te da li će ti objekti trajno ostati privremni objekti, sa svim budućim očekivanim i neočekivanim efektima na životnu sredinu.

Ulazak na tuđe parcele

Drugo izuzeće od opštih pravila gradnje, koje se predlaže izmenama u proceduri, je uvođenje dodatne faze tokom izgradnje, za koju se izdaje posebna građevinska dozvola. Ta faza radova je početna i „obuhvata izvođenje radova na izgradnji temeljne jame i temelja objekta, uključujući postavljanje i izvođenje šipova“.

Predloženo je da se propiše da ti radovi mogu otpočeti na bazi idejnog projekta i bez rešenih imovinsko pravnih odnosa na parcelama na kojima se gradi. Efekti ovog rešenja su da će građevinska dozvola za prvu fazu biti zakonski osnov za ulazak na parcele za koje nisu rešeni imovinski odnosi. Kao i da će se tehnička kontrola projekta za građevinsku dozvolu odložiti za narednu fazu izgradnje. Iz obrazloženja Zakona nije jasno da li se ova faza uvodi zbog rizika vezanih za imovinska prava na zemljištu ili zbog naknadno uočenih rizika u vezi sa kvaltetom zemljišta, koji mogu diktirati izmenu projektne dokumentacije.

Ko će garantovati bezbednost objekata

Treće izuzeće od opštih pravila gradnje smo već pomenuli, a ono je i najznačajnije, jer omogućava investitoru da objekte pusti u upotrebu samo na osnovu tehničkog pregleda objekta koji, u skladu sa članom 155. Zakona o planiranju i izgradnji, sprovodi „preduzeće ili drugo pravno lice“ kome je povereno vršenje tehničkog pregleda.

Efekat ovog rešenja je da objekti EXPO-a, koji su javne namene, mogu da se koriste 24 meseca bez upotrebne dozvole. To da li je objekt trajnog ili privremenog karaktera neće biti od značaja za brojne posetioce, koji će tokom manifestacije i kasnije ulaziti u objekte čiju je kontrolu izvršila isključivo privatna firma po izboru investitora, tj. upravljača projekta koga postavlja Vlada RS.

Preskočili Republički sekretarijat za javne politike

Bitno je napomenuti i to da je uz predlog Zakona izmenama Zakona o EXPO-u Narodnoj skupštini podnet izveštaj o analizi efekata predloženih rešenja koja se, u skladu sa članom 41. Zakona o planskom sistemu RS, sprovodi prilikom izrade zakona.

Međutim, na osnovu uvida na sajt Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP) može da se zaključi da ta analiza nije upućivana na mišljenje tom Sekretarijatu, što je takođe obaveza propisana tim zakonom.

Uvidom u analizu efekata predloga Zakona, koja se nalazi na sajtu Narodne skupštine, može da se zaključi da takva analiza ne bi mogla da dobije „zeleno svetlo“ od RSJP, pre svega iz formalnih razloga, jer su u analizi pomešani finansijski i ekonomski efekti predloženih rešenja, a očekivano i zbog toga što suštinski nisu analizirani ekološki efekti.

Šta bi RSJP rekao

Ovo naročito jer nije analiziran rizik rešenja koje de facto, na dve godine, a možda i duže, suspenduje kontrolu ekoloških efekata realizacije celokupne investicije. Prepušta se odgovornom projektantu da svojom izjavom garantuje usaglašenost dokumеntacuje sa ekološkim standardima.

Iz prakse RSJP se može zaključiti da bi to stručno telo Vlade tražilo da se sprovede i analiza rizika rešenja po kome se dozvoljava upotreba objekata javne namene bez upotrebne dozvole. Naročito nakon tragedije koju je prouzrokovao pad nadstrešnice na železničkoj stanici u Novom Sadu, koja je takođe puštena u javnu upotrebu, bez upotrebne dozvole.

Na sajtu RSJP takođe nema ni mišljenja na analizu efekata osnovnog Zakona o EXPO-u. Ako je uopšte i rađena pre njegovog usvajanja u oktobru 2023. godine. Nasuprot tome, na sajtu postoji mišljenje RSJP na analizu efekata koja je sprovedena u vezi sa predlogom Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, koji je Vlada pustila u proceduru u Narodnu Skupštinu u januaru 2025. godine, istovremno sa predlogom izmena Zakona o EXPO-u.

Ogoljeno stavljanje investitora u neravnopravan položaj

Tim zakonom se predlaže nekoliko izmena, od kojih su neke bitne za projekte kao što su Beograd na vodi i EXPO. Pre svega, reč je o predlogu izmene važećeg člana 46. Zakona, kojom se suspenduje obaveza pribavljanja mišljenja o potrebi izrade studije zaštite nepokretnog kulturnog dobra, u postupku izmene planskog dokumenta, koja se sprovodi u cilju omogućavanja izgradnje objekata od posebnog značaja za Republiku Srbiju.

Od značaja za ovu vrste investicija je i predlog izmena kojom se, isključivo na projekte finansirane iz budžeta Republike Srbije, ograničava dosadašnje pravo investitora da od Ministarstva zatraže da preuzme konkretan predmet, u slučaju kašnjenja u postupanju opštinskih organa u postupcima izdavanja lokacijskih uslova, te građevinske i upotrebne dozvole. Ovakvim odredbama, kojima se investitori stavljaju u neravnopravan položaj, nije mesto ni u leks specijalisima, a kamoli u sistemskom zakonu.

Šta je toliko hitno da ne može da sačeka osam dana

Predlogom Zakona o izmenama Zakona o EXPO-u se takođe planira da te izmene stupe na snagu narednog dana od dana objave u Službenom glasniku, čime je odstupljeno od opšteg pravila da propisi stupaju na snagu osmog dana od objavljivanja.

Šta je to toliko hitno, a da ne može da čeka osam dana? Predlagač zakona hitnost obrazlaže potrebom nastavka izgradnje objekta i infrastrukture, kako bi se radovi završili u predviđenom roku. Neshvatljivo je zbog čega su baš tih osam dana ključni za izgradnju objekata, u okviru projekta koji se realizuje u periodu od skoro četiri godine, između oktobra 2023, kada je Zakon o EXPO-u usvojen, i 15. maja 2027. godine, kada bi trebala da otpočne ova manifestacija.

Zašto se (ne)donose leks specijalisi

Ovu priču o leks specijalisima, koji su omeđili poslednju deceniju regulatornih aktivnosti u Srbiji, možemo da završimo pokušavajući da zaključimo kakav je pravni sistem u kome živimo i poslujemo.

Leks specijalisi poput gore navedenih se po pravilu usvajaju ako su sistemski zakoni nepotpuni ili su obaveze i procedure propisane na način da su teško sprovodive u praksi.

Drugi razlog za leks specijalis je ako institucije sistema ne raspolažu kapacitetitima za sprovođenje sistemskih zakona, pa se određene investicije prioritizuju propisivanjem povlašćenih uslova.

Treći razlog je da se leks specijalisom nekome ili nečemu obezbedi privilegovan položaj. Ova treća vrsta leks specijalisa je najštetnija, jer podriva pravni sistem jedne države, u onoj meri u kojoj ograničava primenu sistemskih zakona u realizaciji projekata na koje se odnose.

U svakom slučaju postojanje specijalnih zakona ukazuje na to da pravni i institucionalni sistem jedne države ima ozbiljne nedostake koje je nužno rešiti na sistemski način, u skladu sa ustavnim načelima, koja garantuju vladavinu prava, a posredno i pravdu, kako za investitore, tako i za sve građane.