Od nacionalnih parkova do Beograda na vodi: Ovo su planovi kojima Vlada Srbije ruši red u državi

Do pre 10 godina prostorni planovi područja posebne namene (PPPPN) donosili su se za nacionalne parkove, kulturna dobra, planiranje različitih koridora autoputeva i pruga. Za prostore namenjene eksploataciji ruda i razne energetske projekte. Međutim, 2015. godine, takav planski dokument donet je i za deo teritorije glavnog grada na kojem se realizuje projekat Beograd na vodi. Od tada, PPPPN je počeo da se donosi i za druge delove Beograda.

U međuvremenu je donet i PPPPN za područje u Surčinu gde se gradi Nacionalni stadion i objekti za EXPO.

Iako su ovo mahom projekti u kojima potpuno ili delimično učestvuje država, u poslednje vreme se donose i za one gde su investitori u potpunosti privatni. Čak i za stambena naselja.

U procesu donošenja je PPPPN za deo Zemun polja gde će se graditi, između ostalog, stambeno naselje.

U izradi je i PPPPN za prostor između između ulica Blagoja Parovića, Kneza Višeslava, Miloja Zakića i Vladimira Rolovića u opštini Čukarica.

Reč struke

Sagovornici Forbes Srbija smatraju da prostorni planovi područja posebne namene nisu problematični po automatizmu i da takvi planovi treba da se donose za određene specifične prostore kao što su nacionalni parkovi, kulturna dobra, za planiranje rudnika ili projekata infrastrukture.

Međutim, njihovo donošenje za delove gradskih teritorija smatraju – neopravdanim.

Činjenica da prostorne planove posebne namene usvaja direktno Vlada Srbije, a ne skupština na kojoj bi možda mogla da se čuju i različita mišljenja, te planove čini manje transparentnim i instrumentom „centralizacije moći u upravljanju prostorom“, navode naši sagovornici.

„Izmeštanjem procesa odlučivanja sa lokalnog na republički nivo, država preuzima potpunu kontrolu nad određenim delom teritorije. Time se praktično suspenduju važeći lokalni urbanistički planovi i nadležnosti lokalnih institucija“, ocenjuju za Forbes Srbija iz organizacije Ministarstvo prostora.

Od nacionalnih parkova do Beograda na vodi

Inicijalna upotreba prostornog plana područja posebne namene odnosila se na planiranje područja čije je uređenje bilo u zajedničkom interesu lokalne zajednice, ili stanovnika države. Poput izgradnje infrastrukturnih projekata, zaštite nacionalnih parkova, kulturnih dobara, planiranja rudnika, projekte energetike, navode iz kolektiva organizacije Ministarstvo prostora za Forbes Srbija.

U toj organizaciji smatraju da ti specifični prostori, ukoliko postoji prethodna opravdanost, moraju da se planiraju i koriste u posebnim režimima, u odnosu na naseljena mesta i gradska tkiva za koje se primenjuju urbanistički planovi.

„Međutim, postepeno je zakon širio i razvlačio okvir toga šta sve može da bude predmet PPPPN-a. Tako smo danas došli do tačke da se za doslovno bilo koji projekat, pre svega u gradovima, može odrediti izrada PPPPN-a“, navode.

Svi naši PPPPN

Kako se može videti u arhivi Službenog glasnika, od 2000. godine do sada donošeni su prostorni planovi područja posebne namene različitih infrastrukturnih koridora (Niš-granica Republike Makedonije, autoputa E-75 Subotica-Beograd, granica Hrvatske-Beograd, autoputa E-75 deonica Beograd-Niš, deonice autoputa Beograd-Južni Jadran, deonice Niš-Merdare).

Prostorni planovi (područja posebne namene) su donošeni i za nacionalne parkove (Kopaonik, Tara, Đerdap), parkove prirode, industrijske zone, specijalne rezervate prirode kao što su Uvac, Zasavica, Suva planina.

I za različite energetske i rudarske projekte kao što su hidroelektrane na Ibru, gasovod Južni tok, kostolački ugljeni basen, kolubarski lignitski basen, rudnik Čukaru Peki, projekat Jadar, donet je prostorni plan područja posebne namene.

PPPPN je, dalje, donet i za koridore železničkih pruga (Valjevo-Loznica, Beograd-Subotica-državna granica Kelebija, Stalać-Đunis, Beograd-Niš).

Beograd na vodi prekretnica

Profesorka Arhitektonskog fakulteta Univerziteta u Beogradu Danijela Milovanović Rodić navodi za Forbes Srbija da su se do 2015. prostorni planovi područja posebne namene donosili isključivo za infrastrukturne koridore, vodoakumulacije, basene eksploatacije mineralnih sirovina ili zaštićena prirodna i kulturna dobra. I zaštićena turistička područja.

Te 2015. je usvojen Prostorni plan područja posebne namene dela priobalja grada Beograda – područje priobalja reke Save za projekat „Beograd na vodi“.

„Prostorni plan za Beograd na vodi predstavlja prekretnicu i začetak prakse korišćenja ovog planskog instrumenta za delove urbanih područja u okviru jedinica lokalnih samouprava zarad realizacije ‘projekata od značaja za Srbiju'“, navodi Milovanović Rodić.

Nakon Beograda na vodi, usledile su, kako navodi, i četiri faze PPPPN-a za Nacionalni fudbalski stadion u okviru kojih se realizuje i prostor za izložbu EXPO 2027.

Na javnom uvidu u novembru bio je i prostorni plan posebne namene za područje u Zemun polju, gde se planira stambeno naselje. U izradi je sada i PPPPN za deo kod Košutnjaka, navodi Milovanović Rodić.

Ona smatra da je upotreba prostornog plana područja posebne namene za delove gradske teritorije „potpuno neopravdana“. I da ne postoji nijedan razlog za izmeštanje planiranja dela gradske teritorije na nacionalni nivo.

„Primereniji za tu svrhu su planovi generalne ili detaljne regulacije koji bi morali da budu uslovljeni postojećim urbanističkim planovima višeg reda i koje bi usvajala gradska skupština“.

Presedan postao pravilo

I iz organizacije Ministarstvo prostora navode da ranije PPPPN nije bio primenjivan za planiranje teritorije gradova. Oni su imali (prema zakonu i dalje imaju) autonomiju u planiranju svoje teritorije.

Takođe, PPPPN ranije nije bio hijerarhijski plan višeg reda u odnosu na urbanističke planove poput generalnog urbanističkog plana i plana generalne regulacije. „Važilo je pravilo da je plan višeg reda onaj koji ima veći prostorni obuhvat“.

Presedan je, kako navode, bio PPPPN za projekat Beograd na vodi.

„Jednom kada se pokazalo da to može da prođe, odnosno da je uspešno primenjen PPPPN u sred grada koji ima važeći generalni urbanistički plan i sa kojim PPPPN nije u skladu, ovaj presedan je postao pravilo“, navode iz te organizacije.

Ukazuju da PPPPN sada i zvanično stoji kao plan višeg reda u odnosu na gradske planove.

„PPPPN je postao vrsta plana kojom je moguće u gradu planirati doslovno bilo šta, bez obrzira na to šta propisuju gradski i strateški planovi“.

Šta su zapravo prostorni planovi područja posebne namene?

Prema važećem Zakonu o planiranju i izgradnji, prostorni plan područja posebne namene donosi se „za područja koja zahtevaju „poseban režim organizacije, uređenja, korišćenja i zaštite prostora“, navodi Danijela Milovanović Rodić.

To su, između ostalog, područja sa prirodnim kulturno-istorijskim ili ambijentalnim vrednostima, ili sa mogućnošću eksploatacije mineralnih sirovina, hidro ili turističkih potencijala.

Međutim, zakon propisuje da se ovi planski dokumenti mogu doneti i za „projekte od značaja“ za Srbiju i za objekte za koje građevinsku dozvolu izdaje ministarstvo nadležno za poslove građevinarstva ili nadležni organ autonomne pokrajine.

Za profesorku Milovanović Rodić posebno se čine diskutabilnim „neprecizni i relaksirani kriterijumi“ na osnovu kojih se utvrđuju „projekti od značaja za Srbiju“.

Ti kriterijumi su inače definisani u Uredbi o uslovima, kriterijumima i sadržaju dokumentacije za utvrđivanje projekata za izgradnju objekata od značaja, odnosno od posebnog značaja za Srbiju.

Po toj Uredbi, navodi Milovanović Rodić, dovoljno je da projekat ispuni samo jedan od šest uslova da bude proglašen projektom od značaja.

„Ostaje nejasno na osnovu kog su dokumenta javne politike, u kojoj proceduri i uz učešće kojih eksperata je utvrđen ovaj set kriterijuma, na osnovu kojih se sada, bez precizno utvrđenog sistema indikatora za ocenu njihove ispunjenosti, kao i načina njihovog utvrđivanja i kontrole, skoro svaki projekat može proglasiti projektom od značaja za Srbiju. I stoga planirati Prostornim planom područja posebne namene“, navodi Milovanović Rodić.

PPPPN nije problematičan po automatizmu, ali…

Iz kolektiva Ministarstva prostora za Forbes kažu da izrada i primena PPPPN-a nije problematična po automatizmu.

Međutim, smatraju da je Zakon, kroz niz izmena, doveo do toga da je danas propisano da se PPPPN koristi i za planiranje projekata koji imaju status projekta od značaja ili od posebnog značaja za Srbiju.

Dodaju i da je Uredba veoma pojednostavila i olakšala proceduru dobijanja tog statusa od značaja i posebnog značaja za projekte koje finansira ne samo javni sektor – već i privatni investitori.

„Kriterijumi su toliko opšte postavljeni da je investitorima zapravo mnogo teže da ne dobiju ovaj status, nego da ga dobiju. Pomoću ovog statusa, između privatne investicije u lukrativnu i luksuznu stambenu izgradnju i javnog interesa umeće se znak jednakosti. I tada republičke i gradske institucije sve institucionalne mehanizme za ubrzanu realizaciju investicije stavljaju investitoru na raspolaganje – pa tako i PPPPN“, navodi Ministarstvo prostora.

Iz te organizacije objašnjavaju da se projekti koji imaju status projekta od značaja ili posebnog značaja za Srbiju, po automatizmu smatraju hitnim.

„Zato se ovi planovi najčešće rade po skraćenim procedurama. Odnosno ne organizuje se rani javni uvid, nego samo javni uvid u skraćenom trajanju od 15 dana umesto redovnih minimum 30 dana“.

Razlika u „okruženju“ u kom se planovi donose

Danijela Milovanović Rodić ukazuje i da prostorne planove područja posebne namene donosi Vlada Srbije. A da sve ostale planske dokumente donose skupštine teritorijalnih jedinica za čiju teritoriju se donose.

Ona objašnjava da Prostorni plan Srbije donosi Skupština Srbije, dok regionalni prostorni plan autonomne pokrajine donosi skupština autonomne pokrajine.

Regionalni prostorni plan Beogada donosi parlament Beograda. A prostorne planove jedinica lokalne samouprave i sve urbanističke planove na njihovoj teritoriji donosi skupština lokalne samouprave.

„Ta dva različita okruženja u kojima se donose odluke, odnosno usvajaju planovi se veoma razlikuju po mnogim parametrima koji utiču na njihovu efikasnost i transparentnost“, navodi Milovanović Rodić.

Pre svega, ona ukazuje na razliku u broju i strukturi članova dva tela – Vlade i skupština jedinica lokalnih samouprava.

„Aktuelna Vlada ima 31 člana, a Skupština Grada Beograda 110 odbornika, među kojima, za razliku od Vlade ima članova opozicionih stranaka koji imaju priliku da za skupštinskom govornicom, odnosno u direktnim prenosima, a zatim i snimcima i zapisnicima sednica iznesu stavove protiv određenih odluka i planova. Na takav način iznete informacije o planu i argumenti protiv, mogu stići u realnom vremenu do mnogo šire javnosti“, navodi Milovanović Rodić.

Takođe, ukazuje Milovanović Rodić, prilikom održavanja sednica skupština jedinica lokalnih sampuprava, u pozivima za te sednice se moraju naći dnevni red i svi materijali koji će biti razmatrani na sednici. Te materijale, navodi, opoziocini odbornici mogu preneti medijima i tako učiniti dostupnijim široj javnosti.

„Dakle, bez obzira na to što u skupštinama jedinica lokalne samouprave postoji stabilna dominacija vladajuće koalicije koja obezbeđuje donošenje planova, procedura donošenja PPPPN (putem Vlade) može biti znatno brža i značajno netransparentnija, te time olakšati process gradnje i sprovođenja nekog projekta“.

„Centralizacija moći“

Iako se donosi i za lokacije unutar grada, PPPPN je vrsta plana koja se inicira, izrađuje i usvaja na republičkom nivou, navode iz Ministarstva prostora.

Činjenica da PPPPN usvaja Vlada Srbije, za ovu organizaciju taj instrument čini „snažnim mehanizmom centralizacije moći u upravljanju prostorom“.

„Izmeštanjem procesa odlučivanja sa lokalnog na republički nivo, država preuzima potpunu kontrolu nad određenim delom teritorije. Time se praktično suspenduju važeći lokalni urbanistički planovi i nadležnosti lokalnih institucija“, navode.

Istorija prostornih planova posebne namene

Prostorni planovi područja sa posebnom namenom su prvi put uvedeni u planski sistem Srbije Zakonom o planiranju i uređenju prostora iz 1974. godine, navodi Danijela Milovanović Rodić.

Tim zakonom je, prema njenim rečima, definisano da se takav plan izrađuje i donosi „za deo teritorije jedne ili vise opština sa zajedničkim prirodnim ili drugim obeležjima, koji zahteva posebni režim korišćenja“.

Primer za to su bili nacionalni parkovi, prirodni rezervati, priobalno područje, koridor pored javnih puteva, poljoprivredno dobro, reon određenih delatnosti..

„Prema tom zakonu, takva vrsta plana se izrađivala i donosila na osnovu akta skupštine društveno-političke zajednice opštine na kojoj se plansko područje nalazi. A ukoliko se plansko područje prostire preko teritorije više opština, onda one ‘nastupaju zajednički i sporazumno'“, navodi Milovanović Rodić.

Današnji naziv tog planskog dokumenta – Prostorni plan područja posebne namene – se pojavljuje u Zakonu o planiranju i uređenju prostora i naselja iz 1995. godine, navodi ona.

„Njime se taj planski dokument potpuno prebacuje na republički nivo. Donosi ga, kao i sve ostale prostorne planove, Skupština Srbije“.
 
Ključna izmena u načinu donošenja tog plana nastala je, prema njenim rečima, u Zakonu o izmeni Zakona o planiranju i uređenju prostora i naselja iz 1998.

„Tim zakonom se definiše da regionalni prostorni plan i prostorni plan područja posebne namene donosi – Vlada Srbije“.