Umesto upisa može doći i do rušenja: Građani u velikoj nesigurnosti zbog ovih detalja, pred današnje usvajanje zakona o legalizaciji

Autor: Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije

Kada govorimo o ozakonjenju ili kolokvijalno rečeno o „legalizaciji“ prvo se suočimo sa pitanjem: Da li je nelegalna gradnja srpski izum?

Da ne bude zabune, svi mi Mediteranci baštinimo kulturu Romejskog carstva, pa i njemu svojstvenu korupciju i težnju ka izigravanju zakona, a to su pretpostavke za pojavu nelegalne gradnje. U takvom sistemu investitor svesno izigrava zakon, a kontrola i sankcionisanje takvog ponašanja izostaju zbog korupcije ili u najmanju ruku pasivnosti nadležnih za kontrolu i sankcionisanje. Sa nelegalnom gradnjom se u Evropi takođe suočavaju Italija, Grčka, Turska, Španija i Portugalija, ali je jedino u Srbiji reč o anomaliji koja po obimu teži da prevaziđe legalnu gradnju.

Po podacima kojima raspolaže Vlada RS, trenutno je u Srbiji evidentirano oko 4,8 miliona objekata na kojima nije utvrđen vlasnik, dok je prema popisu objekata po donošenju Zakona o ozakonjenju objekata iz 2015. do tada bilo izgrađeno 2.050.614 objekata suprotno zakonu, od kojih 975.822 stambenih. Da li se broj nelegalnih objekata u poslednjih 10 godina udvostručio, to ne mogu da tvrdim, ali je indikativno da se neumoljivo približavamo cifri od jednog nelegalnog objekata po glavi stanovnika.

Od tolerancije do Kaluđerice

Do 2009. uzroci intenzivne nelegalne gradnje u Srbiji su bili prekomplikovana administracija i preveliki nameti, a od te godine težnja ka lakom profitu i imovinskoj koristi.

Počev od 1945. vlast u Srbiji se nije trudila da zaštiti privatnu svojinu. Puštala je svaku instancu nadležnu u vezi sa građenjem, od lokalne samouprave do javnih preduzeća, koja su upravljala infrastrukturom, da uslove gradnje komplikuju po sopstvenom nahođenju. Izuzetno komplikovana procedura u postupcima pribavljanja uslova za gradnju, kao i veliki broj naknada i taksi koje su se plaćale u postupcima pribavljanja građevinske i upotrebne dozvole, doveli su do enormnog povećanja divlje gradnje.

Uz Beograd je nastala Kaluđerica, koja je vremenom postala najveće nelegano naselje u Evropi, a u zonama zaštite kulturnih dobara i prirode je divljala nelegalna gradnja, jer je legalna gradnja onemogućavana i van opravdanih razloga. Država je takvu gradnju tolerisala iz socijalnih i etničkih motiva, a takav stav države je osokolio sve građane da počnu da dograđuju i nadziđuju svoje objekte nelegalno, često i mimo urbanističkih uslova, jer su tako izbegavali administrativni pakao i neopravdano visoku cenu legalne gradnje.

Veljin zakon bio najdelotvorniji

Pojednostavljenjem i pojeftinjenjem uslova legalne gradnje od 2009. godine, a naročito nakon decembra 2014. godine, stekli su se uslovi da se nelegalna gradnja stavi pod rigoroznu kontrolu države.

Usvajanjem važećeg Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine uslovi legalne gradnje su postali daleko povoljniji nego ranije. Izmenama tog zakona iz decembra 2014. godine je uveden „jednošalterski sistem“ za izdavanje građevinskih i upotrebnih dozvola, tzv. objedinjena elektronska procedura, kao i dodatna ograničenja u vezi sa visinom doprinosa, naknada i taksi koje se naplaćuju investitorima. To su bili momenti u kojima je procenjeno da je u javnom interesu da se što hitnije i potpunije okonča postupak legalizacije svih nelegalno građenih objekata u ranijem periodu, ako ispunjavaju formalne uslove za legalizaciju. Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine propisao je pravo na legalizaciju, a gradnja bez građevinske dozvole je izmenama Krivičnog zakonika iz iste godine propisana kao krivično delo. U tom momentu je izgledalo da ćemo vrlo brzo rešiti problem nelegalne gradnje.

Ipak, rigidnim tumačenjem uslova za legalizaciju i krajnje restriktivnim procesuiranjem izvršilaca krivičnih dela, niti je legalizacija sprovedena, niti se stalo na put daljoj nelegalnoj gradnji. Da bi se krenulo sa rešavanjem bar prvog problema, 2013. godine je usvojen tzv. Veljin zakon – Zakon o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole. Taj zakon se u dosadašnjoj praksi pokazao najdelotvornijim, iako nije bilo jasno da li takva legalizacija garantuje vlasnicima isti obim prava, koji ostali vlasnici stiču upisom svojine u katastar po drugim osnovima.

Problem Beograda

Usvajanjem važećeg Zakona o ozakonjenju objekata iz 2015. godine aktuelna vlast je proklamovala stav da namerava da se konačno razračuna sa urbanističkim i građevinskim haosom i samovlašćem investitora, ali je u praksi nastavila da toleriše nelegalnu gradnju.

Implementacija važećeg Zakona o ozakonjenju iz 2015. nije dala željene rezultate u praksi, iako je taj zakon u međuvremenu menjan već devet puta. Indikativno je da je ozakonjenje sprovođeno efikasnije u ruralnim sredinama i manjim mestima, nego po urbanim centrima Srbije. Implementacija tokom ovih 10 godina je bila naročito upitna u Beogradu. Naime, u praksi nisu okončani postupci ozakonjenja pokrenuti još po zakonskom rešenju iz 2009. godine, ali su se desila ozakonjenja nekih objekata za koje se uvidom u evidenciju građevinskih dozvola utvrdilo da su građeni nakom 2015. godine.

Da podsetimo, Zakon o ozakonjenju iz 2015. godine je propisao pokretanje postupka ozakonjenja ex officio, kako bi obuhvatio i one objekte za koje po ranijim propisima nije pokrenut postupak. Taj zakon izričito propisuje da ozakonjenje, citiram „predstavlja javni interes za Republiku Srbiju“. Zbog čega neki organi nadležni za sprovođenje legalizacije u Srbiji, a pre svega Sekretarijat za poslove legalizacije u Beogradu, nisu sprovodili taj javni interes, trebalo bi da utvrde instance nadležne za nadzor njihovog rada i drugi nadležni organi. Do tada nam ostaje da nagađamo da li ozakonjenje tj. legalizaciju nisu sprovodili u skladu sa važećim zakonom jer nisu raspolagali stručnim znanjima ili zbog toga što su mimo zakonskih, u praksi postojali i neki drugi prikriveni uslovi za legalizaciju. Najgore od svega bi bilo da je takva praksa rukovođena motivom da legalizacija ne bude uspešno okončana, jer je to ostavilo mogućnost daljeg tolerisanja nelegalne gradnje u praksi.

Model poslovanja povlašćenih investitora

Nelegalna gradnja nije srpski izum, ali je jedino u Srbiji postala model poslovanja povlašćenih investitora, koji grade za tržište i kao takvi su nelojalna konkurencija savesnom delu građevinskog sektora, koji posluje u skladu sa zakonom.

Kao što sam već napomenuo, nelegalne gradnje ima dosta u mediteranskim državama, jer je u mentalitetu njenih građana da dograđuju i doziđuju svoj životni prostor. Takve investicije se u tim državama po pravilu legalizuju od lokalnih vlasti pred prodaju objekata, jer je to uslov realizacije kupoprodaje, koju kontroliše notar. U tom smislu je i u tim državama legalizacija jedan kontinuiran proces, za razliku od Skandinavije, gde kažu da bi vas zbog takve rabote hospitalizovali u ludnici.

Nelegalna gradnja ispred nosa opštine

Ono što je srpski specijalitet je da je kod nas nelegalna gradnja postala model poslovanja investitora koji grade za tržište, a koji su povlašćeni statusom da se nad njima ne sprovodi kontrola tokom takve gradnje. Oni grade na ledini, prodajući građanima stanove pre nego što su postavili temelje, a građani ulaze u rizik kupovine od takvih investitora, ograničeni dostupnim sredstvima za rešavanje svog životnog problema. To čine poučeni iskustvom onih kojima su takvi stanovi legalizovani ili u njima žive već godinama, plaćajući komunalije, uključujući i porez na imovinu.

Istraživanja novinara su nas uputila u još jedan „izum“ nekih srpskih biznismena u oblasti građevinarstva. Oni izvade građevinsku dozvolu, dograde još par spratova i onda legalizuju taj objekat. I ne bi to bilo tako neobično da se takva gradnja ne dešava nakon 2015. godine, od kada se po važećem zakonu takva gradnja ne može legalizovati. Paradoksalan je slučaj jedne zgrade koja je po takvom poslovnom modelu građena preko puta centralne beogradske opštine, na očigled onih koji bi trebalo da takve stvari kontrolišu. Građevinska dozvola je izdata nakon 2015. godine, a upis u katastar je izvršen nakon par godina po osnovu rešenja o ozakonjenju, koje evidentno nije moglo biti zakonito.

Bez obavezne javne rasprave, bez analize efekata

Novo zakonsko rešenje za legalizaciju objekata „Konačno svoji na svome“, koje treba da prođe Vladu u petak 26. septembra, najavljeno je vrlo ambiciozno, u smislu toga da će za četiri meseca efikasno rešiti ovaj ogroman društveni problem, koji nije rešen godinama. Koje je to genijalno rešenje nismo sigurni, jer taj zakon nije prošao kroz javnu raspravu, koja je zakonski uslov za njegovo usvajanje.

Kakvo je to novo zakonsko rešenje za ozakonjenje nelegalnih objekata mi to kao javnost ne znamo, jer nacrt zakona nije prošao javnu raspravu, iako je to obavezna procedura i po Zakonu o državnoj upravi i po Zakonu o planskom sistemu Republike Srbije, kada je reč o zakonima kojima se bitno menja pravni režim u nekoj oblasti ili uređuju pitanja od značaja za javnost. A koje pitanje ima veći značaj za javnost od pitanja ozakonjenja, za koje je važećim zakonom propisano da je u javnom interesu.

Javna rasprava je trebalo da traje 20 dana, a tekst nacrta zakona je trebalo da prati ex-ante analiza efekata propisa, koja bi ukazala na sprovodivost inovativnog rešenja koje se predlaže. Dodatno, tekst nacrta tog zakona je morao biti javan pre njegovog usvajanja na sednici Vlade. Ništa od toga nismo videli, a zakon će se naći u skupštinskoj proceduri, pred poslanicima nespremnim da utiču na njegov sadržaj, makar i u domenu ispravki slučajnih grešaka.

Zbog toga nam preostaje da tumačimo neka rešenja iz teksta nacrta tog zakona, za koja smo saznali posrednim putem, pokušavajući da na njih utičemo dok nije kasno.

(Ne)saradnja Agencije za prostorno planiranje i RGZ

Naivno je očekivati da postupak ozakonjenja mogu u koordinaciji efikasno sprovesti dva državna organa za koja je sada izvesno da će biti uključena u tu proceduru: Agencija za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije i Republički geodetski zavod.

Novo zakonsko rešenje navodno deli nadležnost između navedene agencije, koja odlučuje o pravu na legalizaciju, kroz proveru formalnih uslova propisanih zakonom, i RGZ-a koji kontroliše elaborat geodetskih radova, koji građani dostavljaju uz zahtev. Pravo RGZ-a da vrati elaborat na doradu i obaveza geodetske organizacije da taj elaborat hitno usaglasi sa primedbama RGZ-a, pod pretnjom gubitka prava na legalizaciju, dovodi građane u stanje potpune pravne nesigurnosti, jer na propuste ili kašnjenja geodetske organizacije ne mogu da utiču.

Da je katastrofičan scenario moguć, na to nas upućuje iskustvo sa trajanjem usaglašavanja elaborata u postupku izdavanja upotrebnih dozvola, koji pri tome za posledicu nema gubitak prava. Da službe katastra i nisu baš kooperativne u sprovođenju procedura u nadležnosti Agencije, na to nas podseća skorašnje iskustvo u vezi sa obustavama postupaka upisa prava svojine po osnovu konverzije bez naknade, odmah po prijemu potvrda Agencije, na osnovu kojih je taj upis trebalo da se sprovodi automatizovano. Ako su tako implementirale običan upis promene vlasnika po potvrdi Agencije, kako li će tek službe katastra implementirati upis ozakonjenja uz proveru elaborata i to sve u prekratkim rokovima ostaje nam da se uverimo uskoro, do kraja godine.

Koga tužiti i po kom osnovu?

Bez adekvatne pravne zaštite u proceduri ozakonjenja, koja može imati negativan ishod u smislu pokretanja postupka rušenja objekta, građani koji žive u objektima koji su predmet legalizacije se uvode u stanje enormne pravne nesigurnosti, a time se stvaraju uslovi za pojavu korupcije u tom procesu.

U cilju ekspresne realizacije ozakonjenja, do kraja ove godine, planirano je krajnje uprošćavanje procedura, kako pred Agencijom, tako i pred RGZ-om. Međutim, nedovoljno promišljeno uprošćavanje procedure može dovesti do velike pravne nesigurnosti građana i samovolje izvršilaca, koja je već iskušena u prethodnoj deceniji.

Naime, Agencija bi po tom zakonskom rešenju postupak ozakonjenja okončavala tako što bi izdavala potvrdu o ozakonjenju ili nalagala rušenje takvog objekta, ako proceni da ga ne treba ozakoniti. U tom postupku građani neće imati pravo na žalbu, niti mogućnost vođenja upravnog spora, upravo kako bi se procedura brzo okončala. Nacrt zakona će im navodno omogućiti da pred sudom opšte nadležnosti podnesu tužbu, ali nije jasno ni protiv koga, ni po kom pravnom osnovu.

S druge strane, RGZ će u postupku upisa po potvrdi Agencije odlučivati bez donošenja rešenja, pa nije jasno kako će to stranke štititi svoja prava ako neko zaposlen u službi katastra ne sprovodi upis po potvrdi, a ne zna se zbog čega. Imajući u vidu skorašnje izmene Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture, po kome je građanima ukinuto pravo na direktnu komunikaciju sa RGZ-om, zaštitu svojih prava će moći da pokušaju da ostvare samo preko advokatskih kancelarija, a onda će ih cela priča o ozakonjenju koštati daleko više od obećanih 100 evra, odnosno 1.000 evra, a sve to bez izvesnosti pozitivnog ishoda u tom postupku.

Vlasnik zemljišta postaje vlasnik objekta?

I do sada su najteže rešivi problemi u postupku ozakonjenja bili problemi vlasništva na zemljištu. Ako novi zakon ne reši taj problem i ne propiše oborive pravne pretpostavke o vlasništvu nad zemljištem u korist vlasnika objekta, taj problem će ostati nerešen.

Nacrt zakona navodno nema ambiciju da reši probleme u slučaju spornog vlasništva na zemljištu, već vlasnika objekta upućuje na parnicu, radi utvrđenja tog prava, ostavljajući mu prekluzivni rok od pet godina da dostavi dokaz o sticanju prava, u konkretnom slučaju presudu. U suprotom će po novom zakonskom rešenju vlasnik zemljišta imati pravo da se upiše kao vlasnik objekta ili da traži njegovo rušenje. Imajući u vidu prosečno trajanje parnica u toj materiji, kao i činjenicu da je tu parnicu vlasnik i do sada mogao pokrenuti, ali nije jer sudska praksa nije dozvoljavala konvalidaciju ugovora o kupovini nepokretnosti koje su bile van prometa, jasno je da građani koji su gradili na tuđem zemljištu neće moći da ostvare pravo na ozakonjenje svojih objekata.

Zabeležba vlasniku stana umesto investitoru, kome bi izvršitelj pokucao na vrata

Novo zakonsko rešenje ne bi smelo da bude takvo da toleriše neosnovano obogaćenje investitora koji su nelegalno gradili za tržište, ali ni takvo da građane koji su od njih kupovali stanove, u postupcima ozakonjenja stavi u neravnopravan položaj sa građanima koji su samostalno nelegalno gradili svoje objekte.

Podsećam da se po srpskim propisima svojina stiče upisom u katastar. U tom smislu su svi oni koji imaju pravni osnov za sticanje vlasništva na tim objektima isključivo držaoci, a ne i vlasnici objekta. Ako država proklamuje da je javni interes ozakonjenje objekata u korist građana, koji su takve objekte izgradili za sopstvenu upotrebu ili kupili od investitora, onda svi ti građani treba da budu u istom pravnom položaju. Tačnije svima njima treba omogućiti ozakonjenje uz plaćanje takse, a za neplaćene doprinose za uređenje bi trebalo zadužiti investitore koji su nelegalno gradili za tržište i na taj način se neosnovano obogatili. Ovo bez obzira da li su gradili sa ili bez građevinske dozvole.

Međutim, pogrešno je rešenje da se prilikom upisa stambenih zgrada, na njima upisuje i zabeležba da doprinos za uređenje građevinskog zemljišta za tu zgradu nije plaćen, jer bi to bio teret na stanovima koji su u svojini građana, a ne investitora kao obveznika plaćanja te naknade. Takav upis nosi rizik da se u postupku izvršenja naplata potraživanja prema investitoru vrši prodajom ozakonjenih stanova građana, što bi bilo nedopustivo.

Zabeležba o bezbednosti objekta

Objekti i posebni delovi objekata, tj. stanovi koji su ozakonjeni i kao takvi upisani u katastar, ne bi smeli imati bilo kakve trajne i neotklonjive zabeležbe u vidu tereta, naročito ako su pravne posledice tih zabeležbi nejasne.

Kao što sam već pomenuo, jedna od tih nedopustivih zabeležbi na ozakonjenoj imovini je da nije plaćen doprinos za uređenje građevinskog zemljišta, jer je to obaveza investitora stambene zgrade, koji više nije vlasnik objekta. Takođe ne treba upisivati ni zabeležbe u vidu ograđivanja države od garancija za bezbednost objekta, u smislu da vlasnik objekta prihvata sve rizike korišćenja takvog objekta. Ovo pre svega jer država ne garantuje bezbednost korišćenja ni za druge objekte upisane u katastar. S druge strane, ako želi da propiše umanjenje prava na objektima građenim u specifičnim područjima, u slučaju njihovog naknadnog rušenja, onda zabeležba mora biti precizno propisana, jer je njena svrha da potencijalne naknadne kupce precizno informiše o pravnim manama objekta, a ne da stvori zabunu u tom pogledu.

Šta ako vlasnik zemljišta bude oštećen

Posebno je pitanje šta sa licima koja budu oštećena sprovedenim ozakonjenjem, a to su pre svega vlasnici zemljišta ili drugih objekata na tom zemljištu, vlasnici susednih parcela i sl. Naravno da se tim licima ne sme uskratiti pravo na naknadu štete, a ovim zakonom ne treba skraćivati opšte rokove za podnošenje te tužbe, propisane Zakonom o obligacionim odnosima.

Zatvaranje očiju pred krivičnim delom

Međutim, ključna primedba na novo zakonsko rešenje je ta što je produžila tolerisanje nelegalne gradnje za još 10 godina. Tačnije, iako je Zakon o ozakonjenju iz 2015. godine bio izričit da neće biti moguće ozakonjenje nelegalne gradnje nakon te godine, novo zakonsko rešenje nagrađuje nesavesne investitore produženjem tog roka. Ne mislim da takve objekte treba rušiti, ako su izgrađeni u skladu sa lokacijskim uslovima, ali ih sigurno ne bi trebalo legalizovati pod povlašćenim uslovima, jer je nelegalna gradnja nakon 2015. godine vršena protivno tim zakonom utvrđenom javnom interesu. Uz to, takva gradnja je po Krivičnom zakoniku krivično delo, pa ne bi smela biti tolerisana ma koliko investitori koji su je sprovodili bili bliski vlastima na svim nivoima. Ovakva politika ozbiljno narušava poverenje građana u pravnu državu.