Fiskalni savet o kvalitetu najnovije fiskalne strategije: Cena osam putnih pravaca povećana 70 do 80 odsto

Uspeh fiskalne politike ne može se svesti samo na visinu budžetskog deficita i javnog duga, navodi se u oceni Fiskalne strategije za 2027. Kako je objavio Fiskalni savet „šira svrha javnih finansija je da omoguće ostvarivanje najvažnijih društvenih ciljeva, od kvalitetnog obrazovanja, zdravstva i infrastrukture do socijalne sigurnosti i dugoročnog privrednog razvoja”,

U njihovoj oceni navodi se da je najveća važnost Strategije to što „zadržava javne finansije stabilnim i na održivom nivou“.

“To je danas posebno važno jer su velike ekonomske i političke neizvesnosti postale nova realnost. Od ratova i trgovinskih sukoba do energetskih i klimatskih šokova. U tom kontekstu dobro je što Strategija predviđa umeren fiskalni deficit od tri odsto BDP-a u 2026. i 2027, odnosno 2,5 odsto u periodu 2028–2029 godine. To bi, uz očekivani privredni rast, dovelo do postepenog smanjenja javnog duga sa 44,7 odsto BDP-a na kraju 2025. na 43,9 odsto BDP-a do kraja 2029. Takvi nivoi fiskalnog deficita i javnog duga su održivi i obezbeđuju državi potreban fiskalni prostor za brzo reagovanje. I to u slučaju eventualnog izbijanja kriza ili drugih nepredviđenih poremećaja”, kaže se u oceni.

Ali tu praktično prestaje pohvala jednog od najvažnijih dokumenata srpske fiskalne politike. Sve ostalo su rizici i upozorenja sa čim se javne finansije u najširem obliku mogu suočiti.

Solidan dokument, ali ne nudi rešenje problema

Strategija je, prema navodima Fiskalnog saveta, solidno pripremljen dokument. Ali, sa druge strane, kredibilitet Strategije opada kada se sa opštih kvantitativnih pokazatelja pređe na konkretne politike.

“Strategija je daleko uverljivija kao dokument koji potvrđuje opredeljenje Vlade za fiskalnu stabilnost nego kao dokument koji nudi jasan plan za rešavanje ključnih razvojnih problema Srbije”, kaže se u ovoj oceni.

Prognozira se solidan privredni rast od 3,9 odsto u proseku. S tim što bi u 2027. on privremeno ubrzao na 4,5 odsto usled održavanja specijalizovane izložbe EKSPO 2027. Projekcije inflacije pokazuju da će ona u 2027. biti umereno povišena na 4,2 odsto. Do 2029. ona bi se spustila na sredinu ciljnog koridora NBS od tri odsto.

“Ostvarenje prognoze privrednog rasta u 2027. od 4,5 odsto zavisiće u velikoj meri od toga da li su efekti održavanja izložbe EKSPO 2027. realistično procenjeni“, kaže se u ovoj oceni.

Pozitivno je to što Strategija po prvi put eksplicitno prikazuje procenjeni doprinos EKSPO 2027 privrednom rastu. Prema navodima iz Strategije, ukupan efekat izložbe procenjen je na 1,5 procentnih poena. I sastoji se od direktnih efekata na turizam i ugostiteljstvo, indirektnih efekata koji proizilaze iz povećane tražnje, kao i usled indukovanih efekata koji proizilaze iz povećane tražnje za domaćim inputima i aktiviranja lanaca dobavljača.

Međutim, Strategija ne sadrži detaljnije analize i pretpostavke na osnovu kojih su dobijene pomenute procene. Zato nije moguće nezavisno oceniti njihovu realističnost.

Odlazak stranih investitora povećava nezaposlenost

Došlo je i do strukturnih promena u kretanju zaposlenosti, upozorava Fiskalni savet. Zbog toga se u srednjem roku ne može više računati na njen rast. Nakon dugogodišnjeg perioda povećanja zaposlenosti, u 2025. je prvi put još od 2014. zabeležen pad.

Prema Anketi o radnoj snazi (ARS), broj zaposlenih smanjen je za oko jedan odsto.

“Nepovoljna kretanja nastavljena su i produbljena i u prvom kvartalu 2026. Pritom, najveće smanjenje zaposlenosti zabeleženo je u regionu Južne i Istočne srbije. Tu je prosečna zarada znatno niža od ostataka zemlje. Do pada je došlo i u tradicionalnim delatnostima s nižom dodatom vrednošću. Najverovatniji razlog za to jeste višegodišnji brži rast zarada od rasta produktivnosti. Tome su dodatno doprinela snažna povećanja minimalne zarade, naročito izražena u 2025. i 2026. Zbog toga su troškovi rada u pojedinim radno intenzivnim delatnostima dostigli nivo koji je umanjio njihovu konkurentnost. To se onda odražava na povlačenje pojedinih stranih investitora iz sektora s nižom dodatom vrednošću”.

Drugim rečima, kompanije, najpre inostrane, koje je država prethodnih gotovo dve decenije obilato častila kroz politiku subvencija kako bi zapošljavale radnu snagu, sada polako gase postrojenja i odlaze.

Krediti EPS-a kao rizik po javni dug

Ključni rizici za zacrtanu putanju javnog duga potiču, pre svega, iz energetskog sektora. To se odnosi na planirano izdavanje državnih garancija za projekte u oblasti energetske tranzicije. Isto tako i na moguće budžetske izdatke u vezi sa rešavanjem vlasničke strukture u NIS-u.

“U dokumentu se navodi planirano izdavanje obimnih garancija preduzećima u domaćem energetskom sektoru (EPS, Srbijagas, EDS i Transnafta). Pri tome se kao ubedljivo najveći korisnik izdvaja EPS sa četiri projekta ukupne vrednosti 292,4 milijarde dinara dinara. To je oko 2,5 milijarde evra ili oko 70 odsto svih najavljenih garancija”.

Iako bi ovi krediti u trenutku kada država za njih izda garancije automatski postali deo javnog duga, to nije uključeno u zvaničnu projekciju iz Fiskalne strategije. Na to upućuje činjenica da planirano kumulativno povećanje duga u periodu 2026-2029. iznosi oko 11,7 milijardi evra. Iznos je praktično jednak zbiru godišnjih deficita u tom periodu.

“To posredno sugeriše da zvanična projekcija ne predviđa rast duga mimo deficita, uključujući i potencijalni efekat novih garancija. Dodatni problem predstavlja to što Fiskalna strategija ne nudi informacije o tome kada bi garancije mogle biti izdate. Niti govori kojom dinamikom bi se njihov efekat prelivao na nivo javnog duga u srednjem roku”, navodi se u oceni Fiskalnog saveta.

NIS kao dodatni problem

Drugi važan rizik za kretanje javnog duga, i to već u kratkom roku, odnosi se na rešavanje vlasničke strukture u NIS-u.

“Podsećamo da je Vlada u Zakonu o budžetu za 2026. predvidela mogućnost dodatnog zaduživanja u iznosu od 164 milijrade dinara, odnosno oko 1,4 milijarde evra, u slučaju da država usled neuspeha pregovora bude primorana da sama preuzme vlasnički udeo u ovoj kompaniji”.

Ukoliko bi se takav scenario desio, nivo javnog duga Srbije bio bi povećan. Iako sama transakcija ne bi uticala na fiskalni deficit, jer bi se evidentirala na računu finansiranja budžeta, odnosno „ispod crte“.

Infrastruktura mnogo skuplja od planova

Troškovi izgradnje infrastrukturnih projekata premašuju prvobitne planove. Analize Fiskalnog saveta na uzorku od osam velikih putnih pravaca pokazuju da su njihovi ukupni troškovi u proseku bili najmanje 75-80 odsto veći od prvobitno planiranih.

“Slične tendencije u velikoj meri mogu se uočiti i kod drugih infrastrukturnih investicija. Za sada je država uspevala da povećane izdatke na pojedinim projektima kompenzuje sporijom realizacijom kod drugih projekata, tako da ukupni kapitalni rashodi nisu značajnije odstupali od plana. Međutim, prostor za ovo se vremenom sužava. To je posebno važno imajući u vidu da se rokovi za završetak pojedinih velikih projekata, pre svega EXPO kompleksa i prateće infrastrukture, ubrzano približavaju. U takvim okolnostima nije isključeno da će u naredne jedne do dve godine biti potrebna dodatna budžetska sredstva. I to da bi se nadoknadila kašnjenja i obezbedila realizacija preuzetih obaveza u predviđenim rokovima”.

Netransparentnost u planiranju javnih investicija

Visok nivo javnih investicija zahteva srazmerno visok stepen transparentnosti u njihovom planiranju i praćenju, upozorava ponovo Fiskalni savet. Oni kažu da Fiskalna strategija ističe pozitivan uticaj javnih investicija za rast i razvoj. Ali zato mnogo manje pažnje posvećuje troškovima, ekonomskoj opravdanosti ili fiskalnim rizicima koje nose.

U Fiskalnom savetu podsećaju da Srbija još uvek nema sedmogodišnji plan javnih investicija koji povezuje sve ključne oblasti. I koji je predviđen Zakonom o planskom sistemu iz 2018. godine, već se investiciona politika vodi kroz parcijalne programe i inicijative različitih državnih organa.

“Visok nivo javnih investicija u velikoj meri nose EKSPO 2027 i širi program „Skok u budućnost – Srbija 2027“, ali Strategija i dalje ne pruža jasan uvid sektorsku strukturu ulaganja…Umesto jasnog i kvantifikovanog prikaza strukture ulaganja, pregled se uglavnom svodi na nabrajanje prioritetnih oblasti, koje u praksi obuhvata gotovo sve sektore u koje država inače investira. Zbog toga javnost ostaje uskraćena za pouzdanu informaciju o tome šta su stvarni državni prioriteti u oblasti javnih investicija, pa nije moguće ni dati nezavisnu ocenu usklađenosti srednjoročnog investicionog plana sa objektivnim potrebama zemlje”, kaže se u oceni.

Drugim rečima, osnovni nedostatak plana javnih investicija u periodu 2027-2029. nije njihov nivo, koji ostaje relativno visok, već to što se na osnovu Strategije ne može dovoljno precizno oceniti kvalitet i prioritizacija ulaganja koja država namerava da finansira.

EXPO će koštati 3,4 milijarde evra

Kako se približava termin održavanja izložbe, sve jasnije se naziru ukupni troškovi za EKSPO 2027 i povezane projekte, koji bi mogli da iznose oko 3,4 milijarde evra.

U Fiskalnom savetu kažu da do procene ukupnih izdataka povezanih sa organizacijom ove međunarodne izložbe i izgradnjom prateće infrastrukture nije jednostavno doći. Oni se, naime, knjiže na većem broju budžetskih stavki i realizuje ih više različitih državnih tela. Pti tome su u prethodnim godinama pojedini projekti dodavani, izuzimani ili menjani.

Podaci o izvršenju budžeta u periodu 2023-2025. ukazuju na to da je do početka tekuće godine za EKSPO 2027 u užem smislu država izdvojila oko 1,25 milijardi evra, najvećim delom sa razdela Ministarstva finansija.

Kad je reč o povezanim infrastrukturnim projektima, ukupni izdaci u prethodnim godinama dostigli su oko 750 miliona evra, i to sa razdela Ministarstva finansija (Nacionalni stadion, linijska infrastruktura i dr.) i Ministarstva saobraćaja (izgradnja pruge od Zemun Polja do Nacionalnog stadiona). To znači da su zaključno sa 2025. ukupni troškovi su dostigli oko 2 milijarde evra.

Prema trenutno dostupnim zvaničnim planovima za 2026. i 2027. godinu, na ovaj iznos trebalo bi dodati još oko 550 miliona evra za EKSPO u užem smislu, i približno 850 miliona evra za prateće infrastrukturne projekte, odnosno ukupno još oko 1,4 milijarde evra.Ukoliko ne dođe do osetnijeg probijanja ovih planiranih iznosa, ukupni troškovi šire posmatranog EKSPO-a mogli da iznose oko 3,4 milijarde evra.

Tekuća rezerva ostaje problem

Fleksibilnost budžeta u Srbiji je relativno visoka, a značajan deo te fleksibilnosti proizilazi iz obima i načina na koji se koristi tekuća budžetska rezerva, ukazuje Fiskalni savet.

„Tekuća rezerva iz instrumenta budžetskog upravljanja u kriznim situacijama (što joj je

prvobitna namena) postepeno prerasta u mehanizam za redovno finansiranje javnih politika i rashoda. I to izvan uobičajene parlamentarne procedure i rasprave o budžetu…Fiskalna strategija ovom pitanju i dalje ne posvećuje dovoljno pažnje. Iako je u Strategiji iz juna 2025. bilo najavljeno unapređenje transparentnosti te aktivnosti su već u revidiranoj verziji dokumenta iz novembra iste godine izostavljene.

U Strategiji 2027-2029. ovo pitanje je ponovo izostalo iz reformske agende. Na taj način propuštena je još jedna prilika da se unapredi normativni okvir, poveća transparentnost i smanji prostor za diskreciono trošenje budžetskog novca. To je posebno važno u uslovima povećane ekonomske i geopolitičke neizvesnosti, kada raste potreba za vanrednim budžetskim intervencijama i kada je neophodno da pravila njihovog finansiranja budu jasna i predvidljiva”, zaključuje Fiskalni savet.