ISTRAŽUJEMO Šta će biti sa državnom kasom za 2027: Čekaju li izbori budžet ili budžet čeka izbore

„Ostavka Vlade i raspuštanje Skupštine Srbije doći će nakon što se usvoji budžet za narednu godinu, kako bi nakon toga bili raspisani vanredni izbori. Posebnu pažnju treba obratiti na usvajanje budžeta za 2027. Ta godina nam donosi EXPO i u njoj moraju da se nastave infrastrukturni projekti koji su započeti. Smatram da će do podnošenja ostavke Vlade i raspuštanja parlamenta doći nakon usvajanja budžeta. I da će to biti poslednja odluka aktuelnog skupštinskog saziva“.

Ovo je 21. jula izjavio Ivan Bošnjak, državni sekretar u Ministarstvu za ljudska i manjinska prava. Izuzev njega, usvajanje budžeta za narednu godinu pre raspisivanja izbora, drugi predstavnici vlasti nisu nagoveštavali.

Izvori Forbes Srbija kažu da nema jasnih naznaka da se novi budžet priprema. Osim ako se to radi u velikoj tajnosti. Procedure, pak, kažu da nacrt budžeta mora doći u ruke budžetskih korisnika, mora proći ocenu Fiskalnog saveta, mora ga u formi predloga zakona usvojiti Vlada, mora stići pred skupštinski Odbor za finansije i budžetska pitanja. A potom i pred poslanike.

Sumnjivo im je to što, ukoliko se izbori najavljuju za treću nedelju oktobra, ova procedura već nije uveliko u toku. Ili se zapravo sa tačnim datumom izbora kalkuliše upravo zbog nužnosti da raspuštanju Skupštine prethodi usvajanje budžeta za narednu godinu.

Istraživali smo kako se i koliko uklapaju dva kalendara – izborni i budžetski. Može li Srbija ostati bez budžeta za narednu godinu ukoliko se ne usvoji pre raspisivanja izbora? Zašto je to za vlast rizično? Šta kažu Ustav i zakoni, a šta dosadašnja praksa?

Budžet i njegov kalendar

Zakon o budžetskom sistemu jasno propisuje datume do kojih je potrebno ne samo usvojiti budžet za narednu godinu, nego i započeti pripremne radnje za njegovo usvajanje.

Ministar finansija ima rok da do 1. novembra dostavi Vladi Nacrt zakona o budžetu, a Vlada do 15. novembra da usvoji predlog zakona. Narodna skupština mora do 20. decembra da usvoji budžet i odluke o davanju saglasnosti na finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje.

Ovo su, propisuje pomenuti zakon, krajnji rokovi. Drugim rečima, nema prepreka da Vlada i Skupština Zakon o budžetu za 2027. usvoje već u oktobru.

Iako nema jasnih naznaka da se na tome radi, ako izuzmemo nagoveštaj Ivana Bošnjaka, ovaj scenario je zapravo prilično verovatan.

Naš izvor upućen u prilike, kaže da ga usvajanje budžeta pre raspuštanja Skupštine ne bi iznenadilo. Iako nema informacije da se na tome uveliko radi. Pogotovo što Ministarstvo finansija ovih dana radi na rebalansu ovogodišnjeg budžeta. A rokovi do kojih bi se budžet morao usvojiti su prilično kratki. I to sve pod pretpostavkom da se za potencijalni datum održavanja parlamentarnih izvora uzme 18. oktobar. U tom slučaju, izbori bi morali biti raspisani već početkom septembra, dakle za 10 dana. Jer, propisi kažu da od dana raspisivanja izbora do dana njihovog održavanja ne može proći manje od 45 ni više od 60 dana.

Izborne kalkulacije

Bez obzira na kratak rok, u prilog tvrdnji koju je izneo Bošnjak ide i činjenica da je 2027. godina održavanja EXPO 2027. I da baš u toj godini nije zgodno „igrati“ se sa budžetskom kasom. I kalkulisati da li će budžet biti „žrtva“ izbora, a privremeno finansiranje postati nužnost.

Zato naše sagovornike scenario da se budžet za narednu godinu najpre usvoji a tek onda raspišu izbori i raspusti aktuelni skupštinski saziv ne bi mnogo iznenadio.

Inače, Vlada bi trebalo da predsedniku države da obrazloženi predlog o raspuštanju Skupštine, što on onda i čini. Od trenutka kada postane tehnička, Vlada po zakonu ne može biti predlagač zakona, pa time ni zakona o budžetu.

Prema rečima pravnika sa kojima smo razgovarali, iako nema formalne zakonski propisane obaveze, ustaljena je praksa da se predlozi zakona čiji predlagač je Vlada povuku iz skupštinske procedure kada se skupština raspusti.

Sa druge strane, to se ne dešava sa predlozima koje je uputio jedan ili više narodnih poslanika ili neki drugi organ.

U ovom konkretnom slučaju to bi značilo da bi eventualni predlog Zakona o budžetu za 2027. ukoliko dospe u skupštinsku proceduru, ali ga Skupština ne usvoji pre njenog raspuštanja, bio povučen.

Zato je najmanje verovatna opcija da Vlada pre nego što padne, usvoji predlog budžeta i uputi ga Skupštini, ali bez namere da ovaj saziv to usvaja. U tom slučaju bi budžet u formi predloga sačekao novi skupštinski saziv koji bi ga onda usvojio na jednoj od prvih sednica nakon konstituisanja.

Raspuštena skupština

Zakon o Narodnoj skupštini jednom svojom odredbom omogućava i raspuštenom parlamentu da usvoji zakone koji su bitni za funkcionisanje države ili ukoliko ističe neki zakonski rok. Stručnjaci za ustavno pravo kažu da bi se ovo moglo tumačiti da čak i ta raspuštena Skupština usvoji Zakon o budžetu ukoliko se dođe u cajtnot, ali je takav scenario takođe malo verovatan.

Ovo nikada nije bila praksa, iako je u prvoj deceniji 2000-ih bilo slučajeva u kojima je tadašnja vlast dolazila u „vremenski tesnac“ i uvodila privremeno finansiranje države.

Naši upućeni izvori kažu, međutim, da im je mogućnost uvođenja privremenog finansiranja države isto neverovatna opcija. Oni koji poznaju modus operandi Ministarstva finansija i vlasti, veruju da vlast ovog trenutka ne kalkuliše sa time da će izgubiti izvore. A to onda znači da joj je privremeno finansiranje pogotovo tri meseca, koliko zakon propisuje, rizično. I za potrebna plaćanja, ali i za reputaciju kojom se godinama hvali.

Mogu li i izbori i budžet

Odgovor na ovo pitanje zavisiće od datuma održavanja izbora. Naime, ako se budžet za 2027. ne usvoji pre raspuštanja Skupštine Srbije i predlog ne nađe u skupštinskoj proceduri, ostaju dve opcije.

Usvajanje budžeta pred kraj ove kalendarske i budžetske godine ili odluka o privremenom finansiranju do njegovog usvajanja.

Koja opcija će prevagnuti zavisiće od datuma održavanja izbora. Ako se oni održavaju 18. oktobra, sa ponavljanjem na nekim biračkim mestima i sabiranjem svih rezultata, proglašenje konačnih rezultata koje objavljuje Republička izborna komisija moglo bi potrajati 10-ak dana. Ukoliko bude žalbi na grublje neregularnosti ili pred Upravnim sudom, taj rok bi mogao biti i duži.

Od trenutka kada RIK proglasi konačne rezultate teče rok od 30 dana u kojima se mora konstituisati novi skupštinski saziv.

Drugim rečima, prema dosadašnjem iskustvu Skupština se obično konstituiše za mesec dana od dana održavanja izbora, ali to ovoga puta ne mora biti slučaj. Ako se pobednicima na izborima bude žurilo, Skupština može da se konstituiše i pre tog roka, a može i znatno kasnije. Ukoliko se protegne vreme od dana glasanja do dana u kojem će RIK proglasiti konačne rezultate.

I kada bi, međutim, Skupština bila konstituisana u poslednjih desetak dana novembra, imala bi praktično mesec dana „fore“ da usvoji budžet. Jer, podsetimo, Zakon o budžetskom sistemu propisuje da je krajnji rok 20. decembar.

U čemu je kvaka

Ali, ovde dolazimo do začkoljice. Skupština nema ispred sebe predlog Zakona o budžetu za 2027. da bi mogla da ga usvoji. Ukoliko ovoga puta ne budemo prisustvovali drugačijoj praksi. A to je da Vlada usvoji predlog pre nego što postane tehnička i uputi ga u Skupštinu.

Ako se ovo pak ne desi, predlog budžeta bi morala da usvoji nova Vlada. I tu nastaju dva problema. Prekratak rok da Skupština izabere Vladu dovoljno brzo da nacrt budžeta prođe neophodnu proceduru i da bude usvojen do 20. decembra. I drugi problem, kršenje Zakona o budžetskom sistemu. Ovaj zakon propisuje da Vlada mora najkasnije do 15. novembra da usvoji Predlog budžeta za narednu godinu.

Zato su najrealnije dve mogućnosti. Ili će budžet biti usvojen u narednim nedeljama, pre nego što se raspišu izbori ili će biti doneta odluka o privremenom finansiranju države.

Šta je privremeno finansiranje

Zakon o budžetskom sistemu propisuje da se odluka o privremenom finansiranju donosi ukoliko Skupština ne donese budžet u roku koji je utvrđen budžetskim kalendarom. To je, podsetimo, 20. decembar. U tom slučaju vrši se privremeno finansiranje u vremenu od najduže prva tri meseca fiskalne godine.

„Privremeno finansiranje vrši se najviše do jedne četvrtine iznosa planiranih rashoda i izdataka u aktu o budžetu prethodne fiskalne godine. S tim što raspoređeni rashodi i izdaci u prethodnoj godini po vrstama i namenama ne predstavljaju ograničenje, izuzev za isplatu prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, koje se vrši do nivoa izvršenih rashoda u zadnjem kvartalu prethodne godine“, kaže se u Zakonu o budžetskom sistemu.

Četvrtina iznosa rashoda zapravo odgovara rashodima za jedan kvartal, koliko i može da traje privremeno finansiranje.

Odluku o privremenom finansiranju donosi Vlada, u ovom slučaju to bi bila tehnička Vlada Đura Macuta.

Zakon na kraju, kaže, i da se „izuzetno, period privremenog finansiranja može produžiti za još tri meseca, tako da ukupno traje šest meseci. I to ako se budžet ne donese ni do 15. marta tekuće budžetske godine“. U ovom slučaju, 2027.

Ipak, malo je verovatno da će se vlast „kockati“ sa ovakvim ishodom. Da godinu EXPO započinje bez budžeta i sa privremenim finansiranjem. Barem ne onim koje će trajati puna tri meseca.

Ovo sve, naravno, pod pretpostavkom da aktuelna vladajuća koalicija bude pobednik narednih parlamentarnih izbora.