Menja se Zakon o budžetskom sistemu: I uprkos kritikama, vlast ne namerava da smanji iznos budžetske rezerve

Javna rasprava o izmenama Zakona o budžetskom sistemu je u toku, objavilo je Ministarstvo finansija, uz tekst nacrta novog zakonskog propisa. Inicijalno, postojeće zakonsko rešenje usvojeno je 2009. ali je do sada zakon u nekom svom delu menjan gotovo svake godine. Poslednji put 2024.

Ovoga puta, kako se vidi iz nacrta, reč je, između ostalog, o upodobljavanju standardima EU. Preciznije, o usklađivanje sa pravnim poretkom Evropske unije. To se, između ostalog, navodi u samom uvodu objavljenog nacrta. Kako piše, „ovim zakonom se u pravni sistem Srbije preuzima direktiva Saveta Evropske unije iz novembra 2011. i Direktiva iz aprila 2024“.

Glavna fiskalna pravila, poput visine deficita ili javnog duga, uglavnom ostaju ista. Barem na papiru. Tako se navodi da deficit može biti do najviše tri odsto BDP-a ukoliko je javni dug manji od 45 odsto BDP-a. Što se njegovo učešće u BDP-u povećava to je planirani fiskalni deficit manji, stoji u nacrtu ovog zakona.

Pritom, ukoliko dođe do 60 odsto, što je zakonski limit, fiskalne vlasti dužne su da naprave program za smanjenje učešća duga u BDP-u.

Isto je i sa visinom tekuće budžetske rezerve. I uprkos upozorenjima Fiskalnog saveta, pa i MMF-a, odnosno Evropske komisije da se praksa sa korišćenjem pa i visinom tekuće budžetske rezerve mora menjati, to u novom nacrtu nije planirano.

Šta se kaže u nacrtu zakona

Tekuća budžetska rezerva definiše se u predlogu članom 92. Zakona o budžetskom sistemu. Kaže se da se „sredstva tekuće budžetske rezerve koriste za neplanirane svrhe za koje nisu utvrđene aproprijacije ili za svrhe za koje se u toku godine pokaže da aproprijacije nisu bile dovoljne“.

U praksi, međutim, vlast koristi institut budžetske rezerve praktično od početka fiskalne godine. Kako je Forbes Srbija pisao, ove godine Vlada je prvo rešenje o korišćenju budžetske rezerve donela već 13. januara. Ni pune dve nedelje od početka kalendarske i fiskalne godine.

U nacrtu zakona kaže se i da se tekuća budžetska rezerva „opredeljuje najviše do četiri odsto prihoda i primanja od prodaje nefinansijske imovine za budžetsku godinu planiranih Zakonom o budžetu Srbije, odnosno odlukom o budžetu lokalne vlasti“.

Kozmetička promena

Ono što se, međutim, u ovom nacrtu menja u odnosu na postojeći propis jeste preciziranje na koji iznos se tačno odnosi tekuća budžetska rezerva. Naime, u nacrtu se navodi da se u slučaju rebalansa budžeta kojim se prihodi i primanja planiraju u manjem iznosu od inicijalnog Zakona o budžetu, tekuća rezerva usklađuje sa inicijalnim zakonom.

To do sada nije bio slučaj. Zbog neprecizne odredbe četiri odsto od ukupnih prihoda i primanja mogao se odnositi i na inicijalni budžet i na rebalans, ali i na izvršenje budžeta, zavisi od tumačenja.

Ipak, ovo je više kozmetička, nego suštinska promena. Suština je da i novi nacrt o kome se javno raspravlja u trenutku kada je misija MMF-a u poseti Srbiji, ne smanjuje iznos budžetske rezerve.

A to je bila glavna primedba Fiskalnog saveta. Sa druge strane, MMF je ukazivao na potencijalne zakonske nepreciznosti i manjkavosti koje bi trebalo otkloniti kako bi novac iz rezerve bio transparentnije deljen. Ali još se, kako smo već pisali, čekaju rezultati MMF-ove analize koja bi trebalo da pokaže šta kaže zakon, a šta donosi praksa.

Smanjenje rezerve je ključna primedba

Iz Fiskalnog saveta odavno upozoravaju da su izmene Zakona o budžetskom sistemu neophodne. Ali ukazuju i na činjenicu da bi iznos tekuće budžetske rezerve trebalo da se smanji. Najpre na tri, a onda i na 2,5 odsto od ukupnih prihoda i primanja.

Podsetimo, do izmena Zakona o budžetskom sistemu 2015. taj limit je bio tek dva odsto. Tada je povećan na 2,5 da bi kasnije došao do sadašnjih četiri.

„Dobra budžetska praksa podrazumeva da se jasno propiše na koje namene i pod kojim uslovima se rezerva može koristiti. Naš zakon uopšte ne propisuje takva ograničenja u načinu upotrebe rezerve – izuzev u pogledu njenog maksimalnog iznosa, koji je i sam preširok“, kazali su svojevremeno u Fiskalnom savetu za Forbes Srbija.

Oni kažu da izmene treba da obuhvate preciznije definisanje namene budžetske rezerve. Ali i uvođenje ograničenja koja bi sprečila finansiranje novih, neplaniranih politika bez odobrenja Narodne skupštine.

“Takođe, smanjenje zakonskog limita od četiri odsto, kao i jasnije definisanje načina obračuna zakonskog limita. Cilj ovih promena je da se smanji prostor za diskreciono odlučivanje Vlade i ojača uloga parlamenta i javnosti u kontroli upravljanja javnim sredstvima“.

Ipak, od svega ovoga vlast je uvažila samo primedbu koja se tiče preciznijeg načina određivanja zakonskog limita. Sve ostalo ostaje isto.

Srpski standardi suprotni EU

Iako se na samom početku navodi kako se propis usklađuje sa pravnim tekovinama EU i njenim direktivama, u slučaju upotrebe tekuće rezerve domaći propis suprotan je evropskim standardima.

Naime, u međunarodnoj praksi se upotreba tekuće rezerve definiše daleko preciznije. I daje mnogo veća i jasnija ograničenja izvršnoj vlasti.

Ta pravila obično podrazumevaju zabranu ili strogo ograničenje prebacivanja sredstava između različitih oblasti javnih politika. Najčešće i zabranu finansiranja novih politika koje nisu planirane budžetom i koje nije odobrila Narodna Skupština.

Ovakva praksa je u brojnim zemljama eksplicitno zabranjena zakonom. To znači da Vlada nema pravo da pokreće i finansira nove programe tokom godine bez prethodne saglasnosti parlamenta.