MMF posle godinu i po konačno obelodanio analizu fiskalne transparentnosti: Ovo su „rak rane“ srpskih finansija

Fiskalna statistika koju objavljuje Ministarstvo finansija uglavnom se ne revidira…

Vlada ne objavljuje ukupan obim svojih prava, obaveza i drugih izloženosti po osnovu ugovora o javno-privatnim partnerstvima…

Javna preduzeća predstavljaju značajan izvor fiskalnih rizika i podložna su različitim kvazifiskalnim aktivnostima…

Ne postoji redovno izveštavanje tokom budžetske godine o korišćenju tekuće budžetske rezerve. Jedine informacije o budžetskim rezervama mogu se pronaći u završnom računu budžeta. Takođe, postoje klasifikovana sredstva koja se koriste u vezi sa državnom tajnom i koja nisu objavljena u završnom računu…

Ovo su, između ostalog, neki od nalaza i kritika fiskalne transparetnosti koju je obelodanio MMF. Ova analiza, rađena na zahtev srpskog Ministarstva finansija, obavljena je tokom januara i februara 2025, ali na njene rezultate čekalo se više od godinu i po dana.

“Ovaj izveštaj procenjuje praksu fiskalne transparentnosti u Srbiji u odnosu na zahteve Kodeksa fiskalne transparentnosti MMF-a. U okviru sva tri stuba Kodeksa, koji su ocenjeni kroz 36 principa, Srbija primenjuje dobre i napredne prakse u okviru 16 principa, dok ne ispunjava minimalni standard za osam principa, odnosno ispunjava samo osnovne zahteve za preostalih 12”, stoji u uvodu ovog dokumenta pisanog na više od 70 strana.

Najveće zamerke tiču se odnosa sa javnim preduzećima, na transfere lokalnim vlastima, transparetnost kada je reč o javno-privatnim partnerstvima, ali i sporno korišćenje tekuće budžetske rezerve koja se zloupotrebljava.

Problem zvani javna preduzeća

Autori konstatuju da u godišnjim izveštajima Vlada objavljuje samo određene tranksacije između države i javnih preduzeća, ali ne sve. Fiskalna strategija prikazuje isplate dividendi i subvencije za preduzeća koja su, u skladu sa Zakonom o javnim preduzećima, klasifikovana kao javna, ali ne obuhvata sva.

„Uopšte nisu obuhvaćena akcionarska društva i doo. Plaćanja po osnovu kredita, prosleđivanje novca po osnovu kredita, otpis dugova, indirektna podrška tim preduzećima, kao i kvazifiskalne aktivnosti nisu obuhvaćeni“, kažu autori.

U analizi se upozorava da tri javna preduzeća redovno primaju subvencije iz budžeta. I to železnička preduzeća oko 20 milijardi dinara, Putevi Srbije oko 15 milijardi i Resavica oko pet milijardi dinara. Takođe, obaveze po kreditima železničkih preduzeća i Puteva Srbije servisira država… Isto je i sa kreditima Srbijagasa…

U MMF-u napominju da je doneti Zakon o upravljanju privrednim društvima trebalo da bude osnov da se obezbedi „jedinstveni način upravljanja svim javnim preduzećima, bez obzira kakav je njihov pravni oblik“.

Drugim rečima, da se njegove odredbe primenjuju i na ona državna preduzeća čiji pravni oblik je, u međuvremenu promenjen i koja su izgubila status javnog.

“Zakonom se uređuju struktura upravljanja, obaveze izveštavanja, godišnji planovi poslovanja, revizija, transparentnost i naknade za rukovodioce. Za primenu brojnih odredaba neophodno je donošenje podzakonskih akata, između ostalog u oblastima izveštavanja i klasifikacije državnih preduzeća“.

Ozbiljan fiskalni rizik

MMF podseća da Fiskalna strategija sadrži podatke o finansijskim rezultatima pojedinih preduzeća. Izveštaj obuhvata njih 36, ali ne i velika državna preduzeća poput Telekoma.

“Javna preduzeća predstavljaju značajan izvor fiskalnih rizika i podložna su različitim kvazifiskalnim aktivnostima. Finansijske obaveze velikih finansijskih i nefinansijskih javnih preduzeća (isključujući obaveze po osnovu kapitala) iznose 18,9 odsto BDP-a. Pri tome Telekom Srbija 4,9 odsto BDP-a, a Elektroprivreda Srbije 3,6 odsto BDP-a i imaju najveće obaveze“, navodi se u analizi.

MMF konstatuje da javna preduzeća obavljaju značajne kvazifiskalne aktivnosti koje se ne kvantifikuju. Kao primer navode regulisanu cenu električne energije.

Podaci postoje, ali se ne objavljuju

MMF priznaje da je Srbija ostvarila značajan napredak u jačanju upravljanja javnim finansijama. Fiskalne projekcije i budžeti postali su sveobuhvatniji… Ali, postoji nedostatak javnog objavljivanja informacija, a ne njihova nedostupnost. I to je razlog zbog kojeg Srbija ne ispunjava kriterijume za pojedine principe.

“Brza poboljšanja u oblasti transparentnosti mogla bi se ostvariti objavljivanjem izveštaja koji su već dostupni unutar institucija, unapređenjem kvaliteta podataka i pristupačnosti i razumljivosti izveštaja za korisnike, kao i uspostavljanjem portala sa podacima”, savetuje MMF.

Oni konstatuju da država na adekvatan način ne kvantifikuje i ne objavljuje koliko je poreskih prihoda izgubila tako što je privredi ili građani otpisivala njihove poreske obaveze.

Takođe, u programima javnih investicija postoji premalo transparetnosti. Pošto javna ulaganja i investicije u velike infrastrukturne projekte imaju veliki značaj, a očekuje se dalji rast tih ulaganja, povećanje transparetnosti u ovom segmentu trebalo bi da ima prioritet.

“To podrazumeva, između ostalog, objavljivanje analiza troškova i koristi pre odobravanja velikih projekata. Isto tako i značajno unapređenje konkurencije i transparentnosti u postupcima javnih nabavki”.

Problematična javno-privatna partnerstva

Autori MMF-ove analize ukazuju i na probleme u vezi sa javno-privatnim partnerstvima. Naime, kako kažu, izveštaji Komisije za JPP daju pregled projekata, ali ne objavljuju troškove, niti godišnje obaveze.

„Vlada ne objavljuje ukupan obim svojih prava, obaveza i drugih izloženosti po osnovu ugovora o JPP…Čini se da se mnogi od ovih projekata odnose na koncesione aranžmane. Nije sprovedena detaljna procena dugoročnih implikacija, niti su procenjene potencijalne obaveze povezane sa JPP“.

U analizi se navodi da je kapitalna vrednost JPP-a poslednjih godina povećana i porasla je na dva odsto BDP-a. Pritom su dodata i još tri projekta, sa investicionim troškom od 0,7 odsto BDP-a.

“Prema informacijama Ministarstva privrede, trenutno ne postoji odobren planirani skup projekata JPP. Institucionalni okvir za JPP nije u potpunosti objedinjen sa okvirom za upravljanje javnim investicijama, a to je Uredba o upravljanju kapitalnim projektima iz 2023… Kriterijumi za izbor modela realizacije investicije (tradicionalne javne nabavke nasuprot JPP) nisu u potpunosti definisani”, upozorava MMF.

Šta je sa rudnom rentom

Država, između ostalog, ne objavljuje stanje i tokove prihoda od prirodnih resursa. Kompanije koje imaju dozvolu za korišćenje mineralnih resursa i ležišta, plaćaju rudnu rentu i ona varira od jednog od sedam procenata.

Međutim, prihodi prikupljeni po osnovu ovih naknada se ne objavljuju. Međutim, na osnovu kvartalnih izveštaja licenciranih kompanija, Ministarstvo finansija na godišnjem nivou prati ukupno naplaćene prihode i njihovu raspodelu. Između republičkog nivoa vlasti i oko 100 jedinica lokalnih vlasti.

„Na nivou lokalne vlasti, ovi prihodi se evidentiraju kao sopstveni, iako bi trebalo da budu evidentirani kao transferi sa centralnog nivoa vlasti. Trenutno se ne izrađuju godišnje projekcije ovih prihoda za naredni period. To bi se moglo učiniti korišćenjem planova eksploatacije koje licencirane kompanije dostavljaju Ministarstvu rudarstva i energetike. Međunarodni standardi transparentnosti u oblasti prirodnih resursa se trenutno ne primenjuju“, konstatuje se u analizi.

Autori navode da su prirodni resursi do sada imali ograničen fiskalni uticaj u Srbiji. I da su u periodu od 2015. do 2021. oni bili manji od 0,1 odsto BDP-a godišnje. U 2022. i 2023. zabeležili su blagi rast na 0,2 odsto BDP-a.

„To jeste u skladu sa stanjem u drugim zemljama jugoistočne Evrope i značajno ispod nivoa prihoda koji ostvaruju zemlje čije se privrede u velikoj meri oslanjaju na prirodne resurse“.

Upitna tekuća budžetska rezerva

Ne postoje transparentni kriterijumi za korišćenje tekuće budžetske rezerve, niti se tokom godine vrši izveštavanje, upozorava MMF.

„Dok je korišćenje stalne budžetske rezerve ograničeno na vanredne situacije i prirodne katastrofe, ne postoje posebni i transparentni kriterijumi za korišćenje tekuće budžetske rezerve. Tekuća budžetska rezerva se uglavnom koristi zbog teškoća u preciznom planiranju rashoda na detaljnom nivou”.

Jedine informacije o budžetskim rezervama mogu se pronaći u završnom računu budžeta, kažu autori. Pritom, postoje klasifikovana sredstva koja se koriste u vezi sa državnom tajnom i koja nisu objavljena u završnom računu.

Oni podsećaju da je tokom 2022. godine, ako se u obračun uzimaju planirani prihodi i u odnosu na njih određuje zakonski limit, on u toj godini značajno premašen.

Utvrđeni limiti, podsetimo, iznose četiri odsto, odnosno 0,5 odsto prihoda i primanja budžeta.

Zato MMF predlaže da se ojačaju odredbe Zakona o budžetskom sistemu koje se odnose na tekuću rezervu. Najpre, da se razjasne koji prihodi ulaze u obračun za utvrđivanje limita. Zatim, uvesti transparentnije kriterijume za raspodelu sredstava iz osnovne budžetske rezerve, a onda i preciznije izveštavanje okom godine o korišćenju ovog instituta.