Sad je vidiš, sad je ne vidiš: Kako je budžetska rezerva naprasno nestala iz Fiskalne strategije

Rezultati Evaluacije fiskalne transparetnosti koju su početkom ove godine radili zajednički MMF i Ministarstvo finansija trebalo bi da bude predstavljen do kraja ove godine.

Ova analiza trebalo bi, kako kažu izvori Forbes Srbija bliski Nemanjinoj, da predstavi nalaze u različitim oblastima fiskalne politike, uključujući i onu koja se odnosi na korišćenje i izveštavanje o upotrebi tekuće budžetske rezerve. Misija MMF-a uočila je svojevremeno da Vlada ovaj institut koristi preširoko. Odnosno da postoje neke zakonske nedorečenosti koje bi trebalo popraviti.

Vlada, pak, i sama u originalnoj Fiskalnoj strategiji za naredne tri godine apostrofira da je plan da se na osnovu rezultata dobijenih iz evaluacije unapredi budžetski proces i izveštavanje o njemu.

U međuvremenu se izgleda predomislila. U revidiranoj Fiskalnoj strategiji, pak, dela koji se odnosi na tekuću budžetsku rezervu, nema. U oceni Strategije koju je uradio Fiskalni savet piše da je ovaj „pozitivni pomak“ koji je nagovešten u originalnoj Fiskalnoj strategiji sada izbrisan. Pa umesto napretka budžetskog procesa plan je da on nazaduje. Barem kada se radi o upotrebi tekuće budžetske rezerve.

Nedovoljna transparentnost

U oceni Fiskalnog saveta ova institucija ponovo upozorava da se tekuća budžetska rezerva u Srbiji koristi previše široko i netransparentno. Da izostaju jasna pravila i ograničenja njene upotrebe.

„Tekuća budžetska rezerva se koristi nedovoljno transparentno. Na taj način se udaljava od svoje izvorne namene. A to je finansiranje nepredviđenih i manjih rashoda tokom budžetske godine“, navodi Fiskalni savet.

Oni dodaju da se u Srbiji u praksi ova sredstva koriste za finansiranje ad hoc mera i politika kojima nije prethodila javna rasprava niti su deo nekih strateških dokumenata.

„Za razliku od većine zemalja gde postoje jasno definisana ograničenja za upotrebu rezerve, zakon u Srbiji ih ne definiše. Jedini konkretan limit za upotrebu tekuće budžetske rezerve jeste njen ukupan iznos od četiri odsto budžetskih prihoda. I ovaj visok iznos je u prošlosti, odnosno tokom 2020. i 2022. godine premašivan“, kaže se u oceni Fiskalne strategije.

Računajući prema predloženim prihodima budžeta za 2026, iznos tekuće budžetske rezerve za ovu godinu je 96,6 milijardi dinara ili nešto više od 800 miliona evra.

Ono što je, međutim, dodatno problematično jeste činjenica da revidirana Strategija više ne najavljuje transparentnije izveštavanje o trošenju ovog novca iz budžetske rezerve.

Napisano, pa izbrisano

„To predstavlja korak unazad u pogledu transparentnosti rada Vlade, koja donosi rešenja o upotrebi rezerve. Fiskalna strategija iz juna je prvi put najavila promenu u izveštavanju i iskazana je namera da se poveća transparentnost u upravljanju ovim sredstvima. I to kroz razjašnjavanje kriterijuma za korišćenje rezerve. Kao i razjašnjavanje izvora sredstava za unos u rezervu, i poboljšanje kvaliteta i ažurnosti izveštavanja o rezervi“, podseća Fiskalni savet.

Umesto toga, međutim, desilo se suprotno. U revidiranoj strategiji je ovo izbrisano i ništa od navedenog se ne pominje. „Ovo je siguran korak unazad u fiskalnoj politici, kvalitetu Fiskalne strategije i transparentnosti rada Vlade. Takođe, naročito je problematično imajući u vidu da netransparentna upotreba rezerve postaje i predmet kritike Evropske unije.

Konkretno, Evropska komisija je istakla da je iznos rezerve u Srbiji visok i bez jasno definisanih ograničenja. To dozvoljava ad hoc trošenja, često netransparentno. Čak i da se ispuni najava iz junske Strategije i poveća transparentnost u izveštavanju o tekućoj rezervi, sklanjanjem tih najava iz teksta kredibilitet revidirane Strategije je već narušen“, zaključuje Fiskalni savet u svojoj najnovijoj analizi.

Koliko se troši iz rezerve

Vlada je, podsetimo, preko budžetske rezerve od 2018. do 2023. preusmerila ukupno oko 2,6 milijardi evra. To je urađeno bez standardne procedure planiranja i bez uključivanja u budžet. Ovo je pokazala analiza „Tekuća budžetska rezerva i rebalans u Srbiji: Aktuelni izazovi i potrebna unapređenja“ koju je svojvremeno radio Fiskalni savet.

Upravo u ovoj analizi oni su upozorili da se budžetska rezerva u Srbiji upotrebljava kako bi se vodila ad hoc ekonomska politika. A to ne bi smela da bude njena namena.

„Korišćenje budžetske rezerve prihvatljivo je onda kad se njome povećava fleksibilnost budžeta na tehničkom nivou ili kad mora brzo da se reaguje na nepredviđene okolnosti, ali ne i za sprovođenje novih fiskalnih politika“, naveo je Fiskalni savet.

U Srbiji, međutim, rezerva se upravo koristi za „finansijski izdašne državne politike koje nisu prolazile kroz standardne faze planiranja i budžetiranja, a donošene su mimo redovnih procedura i parlamenta“.

Primer takvih politika obično su najavljivali državni zvaničnici na zvaničnim obraćanjima narodu. Na takve mere je u analiziranih pet godina preko tekuće budžetske rezerve isplaćeno više od 400 miliona evra. I to na neselektivnu meru isplate novca stanovništvu.

Kome najčešće idu pare

Pomenuta analiza pokazala je i da se pojedini korisnici budžeta češće pojavljuju u rešenjima o upotrebi rezerve od nekih drugih. Tako se čak 249 rešenja od ukupno analiziranih 1.305 odnosilo na tri korisnika: jedinice lokalne samouprave, verske organizacije i sportske saveze.

„Ukupna sredstva koja su za njih isplaćena kroz budžetsku rezervu od 2018. do kraja 2023. iznose oko 365 miliona evra. Od toga je 225 miliona evra za lokalnu samoupravu, 75 miliona za verske organizacije i 65 miliona za sportske saveze“.

Ova analiza pokazala je da se najveći broj rešenja o upotrebi rezerve koja su imala oznaku poverljivo odnosio na Generalni sekretarijat Vlade.

Čak i rešenja koja nemaju oznaku poverljivosti često, istakao je Savet, nisu dovoljno transparentna, jer se navodi samo „generička rečenica – za finansiranje redovnog rada ili za podršku radu određenog korisnika“.

Iznos rezerve se mora smanjiti

Fiskalni savet već neko vreme insistira da se iznos budžetske rezerve mora smanjiti. Podseća da je on pre iznosio tek dva odsto od iznosa prihoda, da bi se propisom o budžetskom sistemu iz 2015. povećao na 2,5. Kasnije je taj prag povećan na sadašnjih četiri.

Oni smatraju da se i namena tekuće budžetske rezerve mora jasno definisati i ograničiti.

Osnovno pravilo o upotrebi tekuće rezerve koje je često zastupljeno u međunarodnoj praksi odnosi se na zabranu ili strogo ograničenje prebacivanja sredstava između različitih oblasti javnih politika. Kao i za finansiranje novih politika koje nisu bile planirane budžetom i nije ih odobrio Parlament.

„Još rigoroznija su ograničenja za Vladu da preko budžetske rezerve sprovodi nove politike koje nije odobrio parlament“, naveo je Fiskalni savet.

Ova praksa je u brojnim zemljama eksplicitno zakonom zabranjena. To znači da Vlada nema pravo da pokreće i finansira nove programe tokom godine bez prethodne saglasnosti parlamenta. Slično ograničenje bi trebalo zakonski uvesti i u Srbiji.