Fiskalni savet: Mere predviđene Nacrtom Fiskalne strategije nisu dovoljne, ima prostora za unapređenje

Iako Nacrt Fiskalne strategije predviđa pojedine mere usmerene ka potrebnim strukturnim poboljšanjima javnih finansija, opšta ocena Fiskalnog saveta je da one nisu dovoljne.

Kako se navodi u mišljenju Fiskalnog saveta na Nacrt Fiskalne strategije za 2026. godinu sa projekcijama za 2027 i 2028. najveći nedostatak Nacrta strategije je u tome što on ne nudi dovoljno dobre odgovore na ključne strukturne slabosti javnih finansija Srbije.

„Fiskalna stabilnost samo je jedan od važnih aspekata javnih finansija. Njihova osnovna uloga je da građanima obezbede zadovoljavajući nivo javnih usluga (zdravstvo, obrazovanje, pravosuđe, bezbednost, efikasna administracija, uspešno upravljanje javnim preduzećima, izgradnja infrastrukture u skladu s društvenim prioritetima i drugo). Pored toga, važne karakteristike uređenih javnih finansija su i njihova transparentnost, predvidivost i pravičnost“, dodaje se u mišljenju Fiskalnog saveta.

Ima prostora za unapređenje

U svim tim aspektima Srbija, kao ocenjuje Fiskalni savet ima znatan prostor za unapređenja.

Projekcije javnih prihoda u Strategiji Fiskalni savet ocenjujekao kredibilne i u kratkom i u srednjem roku.

Iako su ukupni prihodi za 2025. tek neznatno smanjeni u odnosu na ranije planove (za 6 milijardi dinara, ili 0,1%), iza tog rezultata kriju se značajne izmene u njihovoj strukturi: pre svega, umanjenje prihoda od PDV-a od 38 milijardi dinara, uz povećanje priliva od poreza na dohodak i doprinosa od oko 30 milijardi dinara, dodaje se.

Ovakve promene u 2025. načelno su u skladu s očekivanim kretanjem poreskih osnovica – usporavanju privatne potrošnje i povoljnim kretanjima na tržištu rada i vrlo su bliske trenutnim procenama Fiskalnog saveta.

Uprkos izmenjenim okolnostima početkom 2025. godine koje uključuju primetno usporavanje privredne aktivnosti, uvođenje novih mera ekonomske politike i povećanu neizvesnost u međunarodnom okruženju – Nacrtom Fiskalne strategije nisu izmenjeni osnovni ciljevi fiskalne politike Srbije u kratkom i srednjem roku, napominju predstavnici Fiskalnog saveta.

Javni dug

U 2025. je projektovan fiskalni deficit od 3% BDP-a, koji bi trebalo da se zadrži na tom nivou i u naredne dve godine (identično kao u prethodnoj Fiskalnoj strategiji za period 2025–2027. godine). Nakon toga, predviđa se umereno smanjenje deficita na 2,5% BDP-a u 2028. godini, navodi Fiskalni savet.

Javni dug bi sa tako planiranim deficitom opšte države trebalo da se povećava neznatno sporijim tempom od očekivanog rasta privrede.

To bi onda rezultiralo blagim smanjenjem učešća javnog duga u BDP-u – sa 47,5% na kraju 2024. na 46,2% na kraju 2028. godine, dodaje se u analizi.

Fiskalni savet navodi da su kvantitativni fiskalni ciljevi ostvarivi, ne dovode u pitanje održivost javnih finansija, niti kompromituju širu makroekonomsku stabilnost.

Takođe, analize Fiskalnog saveta pokazuju da su javni prihodi i rashodi do 2028. u načelu kredibilno projektovani.

„To znači da je i planirani budžetski deficit u posmatranom periodu realističan i dostižan. Odvojeno od toga je pitanje da li je njegova veličina ekonomski dobro određena“, ističe se u mišljenju.

Fiskalni sabet podseća da su opšta fiskalna pravila iz Zakona o budžetskom sistemu propisivala budžetski deficit Srbije u 2025. i narednim godinama od najviše 1,5% BDP-a – ali je Vlada suspendovala njihovu primenu sve do 2029. kako bi sebi omogućila zakonski prostor za veći deficit.

Potrebno dosledno pridržavanje fiskalnih pravila

Fiskalni savet ostaje pri ranije iznetom stavu da je za Srbiju ekonomski bilo bolje dosledno pridržavanje fiskalnih pravila, odnosno niži fiskalni deficit od 3% BDP-a – ne samo radi bolje zaštite od rizika u srednjem roku već i zbog očuvanja kredibiliteta fiskalne politike.

„Ipak, uz ovu ogradu, ocenjujemo da planirani deficit od 3% BDP- a nije toliko veliki da bi ugrozio fiskalnu održivost niti širu makroekonomsku stabilnost zemlje“, navodi Fiskalni savet.

Ukazuje da je pozitivno i to što strategija predviđa smanjenje deficita u 2028. na 2,5% BDP-a, što se može tumačiti kao indirektno priznanje potrebe za postepenim vraćanjem u okvir definisan fiskalnim pravilima.

Kada je reč o prognozama javnih prihoda u srednjem roku naslanjaju se na srednjoročni makroekonomski okvir rizici za ostvarenje prognoziranih javnih prihoda postoje, ali su oni pre svega vezani za povećane globalne i domaće nestabilnosti, a ne na same projekcije koje su na tehničkom nivou izvedene korektno, dodaje Fiskalni savet.

Navodi da kao i u slučaju javnih prihoda, ni ukupni javni rashodi u 2025. nisu značajnije promenjeni u odnosu na važeći budžetski plan.

Međutim, i njihova struktura sad je primetno drugačija budući da je između ostalog Vlada uključila u fiskalne planove nove mere koje su uvedene od početka 2025. godine (uvećanje plata prosvetnim radnicima u martu i oktobru od po 5 odsto, trajno povećanje izdvajanja za visoko obrazovanje, uvećanje plata delu zaposlenih u zdravstvu i policiji, program subvencionisanih stambenih kredita za mlade; i osnivanje alimentacionog fonda).

Uvođenje ovih mera nije dovelo do povećanja fiskalnog deficita u 2025. budući da je prostor za njihovo finansiranje pronađen u uštedama na drugim budžetskim stavkama – izdvajanjima za robu i usluge (oko 14 milijardi dinara), kapitalnim rashodima (oko 12 milijardi dinara) i subvencijama (blizu 5 milijardu dinara).

U srednjem roku, javni rashodi usidreni su planiranim kretanjem penzija i plata u javnom sektoru, za koje se predviđa da će se povećavati približno u skladu s nominalnim rastom BDP-a (nešto preko 7% godišnje), a kako navodi Fiskalni savet u analizi to bi bilo ekonomski poželjno, ali je kredibilnost ovih planova ipak ograničena, naročito kad su u pitanju plate u javnom sektoru.

Ambiciozne javne investicije

Javne investicije u 2025. i narednim godinama planirane su na veoma visokom nivou od oko 7% BDP-a.

„Iza ovih ambicioznih planova države stoji pre svega projekat EKSPO 2027 uz širi program „Skok u budućnost“, a jedan deo se odnosi i na kupovinu borbenih aviona Rafal.

Fiskalni savet je u svojim ranijim izveštajima utvrdio da se većina investicionih ulaganja države trenutno realizuje mimo standardnih procedura – putem međudržavnih ugovora ili kroz posebne zakonske izuzetke.

To, kako navode predstavnici Fiskalnog saveta znači da se projekti biraju bez jasnih kriterijuma, dok se u njihovoj realizaciji zaobilaze ključne odredbe zakona u oblastima javnih nabavki, eksproprijacije, planiranja i izgradnje i drugo.

Ovakva praksa upozoravaju nosi rizike da troškovi projekata prerastu opravdane okvire, da struktura kapitalnih izdataka ne odgovara u potpunosti prioritetima razvoja i potrebama građana, a svakako se moraju postaviti i pitanja kvaliteta i bezbednosti tako izvedenih radova.

Važno uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama

Strategijom je planirano da se ova praksa promeni, ali tek kroz nekoliko godina, između ostalog i tako što će se do kraja 2027. uvesti jedinstveni sistem za upravljanje javnim investicijama (što je Fiskalni savet i ranije predlagao).

Među brojnim strukturnim reformama koje su Srbiji potrebne po svom značaju naročito se ističu dve – reforma zarada i zaposlenosti u opštoj državi i reforma javnih preduzeća.

Fiskalni savet upozorava da sistem zarada i zaposlenosti u opštoj državi nije dobro uređen.

Razlika između najniže i najviše plate je premala (što destimuliše zapošljavanje stručnjaka, a podstiče zapošljavanje radnika prosečnih i ispodprosečnih kvalifikacija), pojedina ministarstva su povlašćena po visini plata, postoje veliki manjkovi zaposlenih u određenim službama, dok u drugim ima viškova i drugo, dodaje se u analizi.

„Izostanak konkretnijih reformskih koraka za uređenje sistema zarada i zaposlenosti u opštoj državi signalizira da još uvek ne postoji čvrsta politička volja da se u dogledno vreme naprave dubinske promene u ovoj oblasti, iako je to još na početku fiskalne konsolidacije 2014. godine najavljivano kao prioritet“, navodi se u saopštenju.

Finansijski gubici neefikasnih i nereformisanih javnih preduzeća bili su izvor velikih fiskalnih problema u prošlosti.

„Strategija ispravno prepoznaje da je restrukturiranje energetskih preduzeća jedna od ključnih strukturnih reformi za Srbiju. Ali, pored obećanja da će se ubrzati restrukturiranje EPS-a (bez preciziranja šta to ubrzanje podrazumeva), malo u njoj ima konkretnih ciljeva i rokova. Zapravo, kao i prethodnih godina, daleko veća pažnja poklanja se merama koje su sprovedene, nego merama koje će tek uslediti“.

Fiskalni savet ukazuje da su ipak potrebni ambiciozniji ciljevi, s jasnim rokovima i transparentnim sprovođenjem.

Energetska tranzicija zauzimaće važno mesto

Primećuje i da će energetska tranzicija imati vrlo važno mesto u fiskalnoj politici Srbije u narednim godinama, ali to se još uvek ne reflektuje dovoljno u Strategiji.

Fiskalni savet navodi da će u narednim godinama pritisak na Srbiju od strane EU da se krene odlučnije u proces dekarbonizacije biti sve veći.

Fisalni savet je mišljenja da važne sektorske politike ponovo nisu našle zadovoljavajuće mesto u Strategiji. To se, između ostalog, odnosi na poljoprivrednu i socijalnu politiku.

Poljoprivreda ima značajan udeo u domaćoj privredi (oko 6%) i zapošljava veliki deo stanovništva u ruralnim područjima, dok socijalna politika predstavlja ključni instrument u borbi protiv siromaštva i socijalne isključenosti.

Međutim, uprkos velikom značaju, obe oblasti u Nacrtu strategije svedene su defakto na nivo agregatnih fiskalnih projekcija – bez jasnih planova reformi, ciljeva ili analiza potreba, dodaje se.

Štaviše, fiskalne projekcije implicitno nagoveštavaju da će se izdvajanja za ove namene u srednjem roku smanjivati u odnosu na BDP – budući da do 2028. opada učešće izdvajanja za socijalnu pomoć (bez penzija), kao i ukupnih subvencija, u okviru kojih poljoprivreda čini značajan deo.

Moguće je da će Vlada u narednim godinama korigovati ove projekcije naviše, ali svakako zabrinjava izostanak strateškog pristupa u njihovom planiranju, zaključak je Fiskalnog saveta.

Ovako važne politike ne smeju da se vode „od danas do sutra“, već bi trebalo da počivaju na dugoročnim, analitički utemeljenim i transparentnim planovima, koji bi onda bili jasno preslikani u Fiskalnoj strategiji.

Fiskalni savet primećuje da Strategija prvi put najavljuje određene mere kojima bi se preširoka i netransparentna upotreba tekuće rezerve stavila pod nešto bolju kontrolu.

Budžetska rezerva zapravo je uobičajen fiskalni instrument čija je svrha da tokom godine omogući preraspodelu manjih budžetskih iznosa po korisnicima – bez prolaženja kroz parlamentarnu proceduru usvajanja zakona o rebalansu.

Međutim, ona se u Srbiji često koristi i za namene koje nisu u skladu s njenom osnovnom funkcijom. Sredstva iz rezerve tako se usmeravaju i na finansiranje ad hoc mera i politika koje bi po svojoj prirodi morale biti deo strateških državnih dokumenata i predmet javne rasprave.

Navode da je dobro je to što Fiskalna strategija prvi put najavljuje unapređenje transparentnosti budžetske rezerve, uključujući razjašnjavanje izvora prihoda i kriterijuma za njeno korišćenje (mada nije navedeno kada će to početi da se sprovodi).

Iako je ova promena svakako dobrodošla, za suštinski napredak potrebno je zakonski jasno definisati namene za koje se budžetska rezerva sme koristiti i smanjiti preveliki limit za njenu upotrebu, koji trenutno iznosi 4% republičkih prihoda.

Fiskalni savet ponovo ukazuje Vladi Srbije na to da bi morala da usmeri više pažnje i resursa ka Republičkom zavodu za statistiku.

Naime, RZS je krajem maja 2025. znatno izmenio podatke o izvozu u 2024. i u prvom kvartalu 2025. godine – pri čemu je u 2024. izvoz uvećan za čak 1,3 milijarde evra, a u prvom tromesečju 2025. za 760 miliona evra. Tako je ponovo suštinski promenjena ekonomska slika zemlje.

Deficit tekućeg računa platnog bilansa u 2024. sad iznosi 4,7% BDP-a umesto ranije objavljenih 6,3%, a u prvom kvartalu 2025. smanjen je sa 7% na čak 3,3% uporedivog BDP-a.

Fiskalni savet upozorava da ove ogromne promene u podacima zahtevaju jasno i transparentno objašnjenje, ali očigledno i sistemske mere za poboljšanje kapaciteta Zavoda da proizvodi valjane podatke.

Ukazuje da država zato mora hitno da ojača RZS – jer je za vođenje odgovorne i efikasne ekonomske politike neophodno imati kvalitetne, pravovremene i pouzdane podatke.